RESOLUCION 732 DE 2016

(octubre 13)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES

<NOTA DE VIGENCIA: Resolución derogada por el artículo 5 de la Resolución 654 de 2019>

Por la cual se modifican las políticas de prevención del daño antijurídico en el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación ICFES

LA DIRECCIÓN GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES-.

En uso de sus atribuciones legales y en especial de las conferidas mediante la Ley 1324 del 13 de julio de 2009, el Decreto 5014 de 2009, y el artículo 3o numerales 1,2 de la Resolución No. 00091 de 2016, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 12 de la Ley 1324 del 13 de julio de 2009, establece que el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, ICFES, es una Empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional.

Que la Ley 87 de 1993, por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones, señala en su Artículo 2 " h) Velar porque la entidad disponga de procesos de planeación y mecanismos adecuados para el diseño y desarrollo organizacional, de acuerdo con su naturaleza y características".

Que, conforme el artículo 2 de) Decreto 1537 de 2001, que reglamentó parcialmente la Ley 87 de 1993 en cuanto a elementos técnicos y administrativos que fortalezcan el sistema de control interno de las entidades y organismos del Estado, dispuso que las organizaciones públicas elaborarán, adoptarán y aplicarán manuales a través de los cuales se documentarán y formalizarán los procedimientos a partir de la identificación de los procesos institucionales.

Que el Decreto 1716 de 2009 en su artículo 16 determinó, que el Comité de Conciliación es la instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención de daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad.

Que el Comité de conciliación en cumplimiento en lo dispuesto en las Circulares No. 3 de 2014 y 6 de 2016, proferidas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, estableció políticas de prevención del daño antijurídico de acuerdo a los lineamientos para el seguimiento a la formulación e implementación de las mismas.

Que las políticas de prevención del daño antijurídico, se establecieron conforme los lineamientos impartidos por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; los cuales fueron aprobados por los miembros del Comité de Conciliación del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación ICFES.

Que con el fin de armonizar las disposiciones legales actuales que rigen la materia y ajustarlas a los requerimientos administrativos de la entidad, es necesario modificar la Resolución 00877 de 2015; por lo que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: <Resolución derogada por el artículo 5 de la Resolución 654 de 2019> ADOPTAR el Manual de Políticas de prevención del daño antijurídico en el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación ICFES, aprobado por el Comité de Defensa Judicial y de Conciliación, anexo a la presente resolución, siendo parte integral de la misma.

ARTÍCULO SEGUNDO: IMPLEMENTACIÓN: <Resolución derogada por el artículo 5 de la Resolución 654 de 2019> El Comité de Conciliación y Defensa Judicial, como instancia encargada de la formulación de las políticas de prevención del daño antijurídico, promoverá el cumplimiento y seguimiento a las estrategias que se han adoptado.

ARTÍCULO DÉCIMO SEXTO: <Resolución derogada por el artículo 5 de la Resolución 654 de 2019> La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial la Resolución número 000877 de 2015.

PUBLIQUESE Y CUMPLASE

XIMENA DUEÑAS HERRERA
Directora General

INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES

MANUAL DE FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS DE PREVENCIÓN DEL

DAÑO ANTIJURÍDICO

COMITÉ DE CONCILIACIÓN Y DEFENSA JUDICIAL
2016

I. INTRODUCCIÓN.

La fijación de las políticas de prevención del daño antijurídico y de defensa de los intereses del INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN -ICFES, tiene su fundamento jurídico a partir de la Constitución Política, Ley 640 de 2001, Ley 1285 de 2009, el Decreto 1716 de 2009; es así como parten de las Directivas y Circulares dadas por la Presidencia de la República y particularmente de lo dispuesto en la Circular No. 03 de 20 de junio de 2014 expedida por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en el marco de las funciones asignadas por la Ley 1444 de 2011 y reguladas por el Decreto Ley 4085 de 2011, especialmente las referidas a la prevención de conductas antijurídicas, del daño antijurídico y de la extensión de sus efectos, conforme a lo señalado en los manuales de marzo de 2013 y abril de 2014, dirigidos por la mencionada Agencia a las entidades públicas en general.

El presente manual tiene como finalidad efectuar un estudio a partir de las diferentes situaciones que se generan al interior del ICFES y que pueden converger como causas de litigios judiciales, especialmente con situaciones referentes a acciones constitucionales, para lo cual se adoptaran políticas de prevención del Daño Antijurídico y para la defensa de los intereses Institucionales, estableciendo parámetros preventivos a seguir, mitigando los riesgos que se pueden generar a partir de las actuaciones administrativas que ordinariamente adelanta el Instituto en ejercicio de sus actividades funcionales y no funcionales y en la toma de decisiones de las distintas dependencias de la Entidad, de las cuales se puedan generar hechos que vulneren el régimen jurídico aplicable y por ende un riesgo jurídico que pueda finalizar en una reparación y el consecuente detrimento del patrimonio del Instituto.

Lo anterior, para contribuir a la reducción de las demandas y la interposición de tutelas en contra de la Entidad en el mediano plazo y a la disminución en los pagos realizados por concepto de sentencias y conciliaciones, lo que redunda en el fortalecimiento de la defensa jurídica del Estado.

Las políticas de prevención del daño antijurídico y de defensa de los intereses del ICFES, establecen los parámetros preventivos a seguir con el fin de evitar que con las actuaciones administrativas y la toma de decisiones en las distintas áreas y dependencias de la entidad, derivadas de su actuar y desarrollo funcional misional y no misional, se puedan generar hechos que vulneren el régimen jurídico aplicable y como consecuencia, el detrimento del patrimonio del Instituto.

II. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA DE PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURIDICO LINEAMIENTOS GENERALES.

El artículo 901 de la Carta Política consagra el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables. En tal virtud, es responsabilidad del 'ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.

Estado no sólo el resultado de una actividad irregular o ilícita, sino también el ejercicio de una actuación regular o lícita, pues lo relevante es que se cause injustamente un daño a una persona.

Así las cosas, el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables en razón de la acción u omisión del ICFES como autoridad pública que ejerce funciones relevantes para el desarrollo social, como son las de contribuir permanentemente en elevar el nivel de la educación.

Con base en el concepto anterior, las políticas de prevención del daño antijurídico que se adopten, deben conllevar a la solución de los problemas administrativos que puedan generar litigiosidad e implicar el uso de recursos públicos, para reducir los eventos generadores de daño antijurídico, identificando los hechos a prevenir y generar medidas de prevención en los casos de mayor litigiosidad y los que dan lugar a pagos por concepto de sentencias ocurridas en contra del Instituto.

Se tiene en cuenta para estos efectos, los estudios que ha efectuado el Instituto al interior de las diferentes áreas que lo componen, como parte del Sistema Integral de Gestión (SIGO) y dentro de este, la revisión de los riesgos institucionales como son entre otros, los elementos generales de que da cuenta la "Guía para la Administración del Riesgo en los procesos institucionales” con la que ya cuenta el ICFES, utilizando los mapas de riesgo y las políticas de manejo del riesgo que se describen ampliamente en el documento guía en mención con respecto a las actividades y procesos de las diferentes áreas del Instituto.

Con base en estos lineamientos, se define el daño antijurídico en el ICFES, como cualquier conducta en la que pueda incurrir la administración, que pueda ser catalogada como contraria a la normatividad vigente y/o que pueda afectar en alguna medida los derechos de una persona natural o jurídica y/o que pueda implicar para el Instituto, asumir costos o gastos no contemplados dentro de su presupuesto.

III. NATURALEZA JURÍDICA DE LA ENTIDAD.

El “INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES”, es una Empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, a quien la Ley 1324 de 2009 le atribuyó la función de “realizar las pruebas de Estado” y le compete adoptar los mecanismos para evaluar la calidad de la educación en todos sus niveles y modalidades en todo el territorio nacional.

Esta gestión que incluye la aplicación, entre otros, de los siguientes instrumentos de Evaluación: Examen de Estado para Ingreso a la Educación Superior, Examen de Estado de Calidad de la Educación Superior y Exámenes de Validación del Bachillerato Académico.

Realiza así mismo el procesamiento y la producción de resultados de las evaluaciones, el otorgamiento de diplomas (a quienes validan el bachillerato en un solo examen ante el ICFES y obtienen el puntaje mínimo requerido), la expedición de certificaciones, legalización de documentos y bases de datos de Colegios.

IV. IDENTIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD LITIGIOSA.

4.1. ANALISIS REALIZADO POR EL COMITÉ DE CONCILIACION Y DEFENSA JUDICIAL.

La Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, ICFES, dependencia con la función de representar judicial, extrajudicial y administrativamente al Instituto conforme lo dispuesto en el Decreto 5014 del 28 de Diciembre de 2009 Artículos 8o y 9- 14, la Resolución del ICFES 00578 del 25 de Octubre de 2011 y las modificaciones introducidas en las Resoluciones 000855 del 24 de noviembre de 2014 y 00065 del 19 de enero de 2015, procedió a identificar las acciones judiciales más recurrentes para que el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del ICFES formule las políticas de prevención del daño, bajo la teoría de administración de la calidad total recomendada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Para realizar este ejercicio se tomaron en cuenta las principales causas o hechos generadores de acciones prejudiciales y judiciales presentadas contra la entidad durante el último año (2014- 2015), de la siguiente forma:

Tabla 1

En el caso de las condenas donde se ordenó pago, cuyos hechos se encuentran relacionados con la declaración de la responsabilidad por permitir el desarrollo irregular de un programa educativo sin registro SIMES, no ha lugar a considerar un área o dependencia o grupo que originará el problema ya que esta situación se presento en su oportunidad en dependencia que para la fecha ya no hace parte del organigrama del Instituto, por cuanto esta función la dejo de tener a partir del Decreto 2232 de 2003.

Acciones Constitucionales:

Las acciones constitucionales que han sido desfavorables, refieren a temas sobre inscripción y presentación de los exámenes de estado, frente a estos no se presentan condenas pecuniarias, no obstante observándose que se trata de procesos que van relacionados con la contestación a las peticiones formuladas con ocasión de estos procedimientos, se procederá a mejorar los procedimientos de estos trámites, haciendo que estos sean accesibles y en línea a fin de que el usuario fácilmente acceda a la plataforma y en el paso a paso, encuentre eficazmente la posibilidad de iniciar el proceso que culminará en la presentación de la prueba a la cual se ha Inscrito.

4.2 ANALISIS CAUSAS PRIMARIAS O SUBCAUSAS.

Las principales causas de demandas y conciliaciones interpuestas contra la entidad se pueden resumir de la siguiente forma:

La mayor litigiosidad está concentrada en las funciones de Inspección y Vigilancia que en materia de educación superior tenía el Instituto hasta la expedición del Decreto 2232 de 2003, siendo estos procesos la principal causa de condenas proferidas contra la

entidad hasta este año. (Ofrecimiento de programas sin registro principalmente en las ciudades de Bogotá y Popayán).

1) En virtud de la transformación de la entidad ordenada por la Ley 1324 de 2009, se han presentado varias demandas contenciosas administrativas con la finalidad de obtener la nulidad de la supresión del cargo y el consecuente reintegro con el reconocimiento de salarios y prestaciones dejados de percibir.

2) Las actuaciones administrativas que adelanta la Oficina Asesora Jurídica en ejercicio de la facultad sancionatoria con que cuenta el ICFES para preservar la transparencia y confiabilidad de los Exámenes de Estado en los términos señalados en el artículo 9o de la Ley 1324 de 2009, cuyo adelantamiento o resultados finales (sanción o anulación de los exámenes) también ha ocasionado litigiosidad contra la entidad.

3) Informes o Reportes de posible fraude o copia que emite el Instituto con ocasión de la obtención de los resultados de las Evaluaciones diferentes a los Exámenes de Estado que aplica en virtud de Contratos o Convenios Interadministrativos celebrados de conformidad con la Ley 635 de 2000 y demás disposiciones concordantes.

4) Medidas administrativas, tales como declaratorias de insubsistencia de nombramientos o terminación de contratos de presentación de servicios.

5) Falta de respuesta de fondo o fuera del término de las peticiones interpuestas por los ciudadanos, por inconvenientes que pueden presentarse antes, durante o después de las aplicaciones.

Dentro de los antecedentes de la primer tipología de procesos se tiene que en el año 2007 cursaban contra el Instituto en la ciudad de Popayán 44 Acciones de Reparación Directa ocasionadas por la extensión irregular del programa de Derecho sin registro SNIES que realizo la Universidad Libre en abril de 1994 y cuyas pretensiones ascendían a $ 12.000.000.000.00

A partir del año 2008 se empiezan a proferir fallos desfavorables con fundamento en la “responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional y del ICFES de forma solidaria por falla en el servicio, por la omisión en sus funciones de inspección y vigilancia, al permitir la extensión irregular del programa de derecho a la ciudad de Popayán (Cauca) en la época en que los órganos de administración de la Universidad Libre, estaban intervenidos por funcionarios de las dos entidades"

A la fecha nuestra entidad ha pagado por concepto de estas condenas cerca de 4.600 millones de pesos y cuenta con importantes precedentes jurisprudenciales de las altas cortes, sentencias de reemplazo que ordenan disminución de condenas y un concepto favorable de la ANDJE relacionado con la estrategia de defensa desplegada a partir del año 2009.

Resta agregar que estos procesos están directamente relacionados con las funciones de inspección y vigilancia de la educación superior que ya no son de nuestra competencia, a partir de la expedición y entrada en vigencia del Decreto 2232 de 2003, por tanto a pesar de su relevancia jurídica para los fines de este estudio no se tomarán como causas prevenibles.

En este orden de ideas se tiene que no ha lugar a considerar las sub causas, ya que estas corresponden a los seguimientos que se debían realizar frente a los programas académicos, no obstante como se indicó ya no existe forma de prevenir el riesgo, por cuanto ya no está en cabeza del Instituto esta función.

En el segundo grupo de procesos se encuentran las demandas laborales ocasionadas en la reestructuración o transformación de la entidad ordenada por la Ley 1324 de 2009, se interpusieron un total de 10 Acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho resueltas en su mayoría por los despachos judiciales de Bogotá de forma favorable al ICFES, con excepción de una sentencia condenatoria proferida contra la entidad por la reliquidación de la indemnización por supresión del cargo de una ex funcionaria la cual fue reconocida y pagada por el Instituto en Julio del año 2.013 por la suma de $17.681.520.00.

A la fecha existen dos demandas por contrato realidad, en este tipo de demandas se tiene como sub causa la no diferenciación del contratista entre lo que es una relación legal y reglamentaria y un contrato de prestación de servicios, lo que genera que una vez finaliza el contrato de prestación de servicios, pretenden el reconocimiento de contrato realidad, no obstante a la fecha no existe condena.

Ahora bien, con relación a las actuaciones administrativas que adelanta la Oficina Asesora Jurídica en virtud de la facultad sancionatoria señalada en la Ley 1324 de 2009, constituyen una causa importante de acciones de tutela e interposición de demandas contra la entidad, estos procesos son prevenibles y sobre los mismos se va a pronunciar este documento en la medida de formular una Política de Prevención del Daño Antijurídico.

Frente a este tema se debe revisar la regulación que establece las causas que dan origen a las actuaciones sancionatorias, por lo que modificará la resolución que regula este procedimiento.

De igual forma con relación a los Derechos de Petición interpuestos por usuarios de las pruebas ICFES que han ocasionado acciones constitucionales (tutelas), se observó que en la mayoría de los casos, la demora, respuestas parciales o falta de respuesta se produce por ausencia de control en la identificación del área que debe atenderlo o en otras oportunidades por falta de control del escalamiento realizado a la solicitud con relación a la fecha de vencimiento.

En este caso, para prevenir estas situaciones correspondientes a la falta de oportunidad al contestar las peticiones, ya sea porque no las recibía el funcionario competente o porque no se hacía en los términos o respondiendo la necesidad del usuario.

A fin de prevenir tal situación, se debe establecer capacitación respecto al sistema Orfeo y la implementación del semáforo que indique el número de días que se tienen para dar las respuestas requeridas.

Con esta herramienta se ha logrado clasificar y registrar el seguimiento a la trazabilidad del servicio de atención al ciudadano y de acuerdo a los criterios de prioridad y complejidad, de las solicitudes de los usuarios, se ha mejorado y disminuido en cuanto a estas sub causas, el número de tutelas que por violación al derecho de petición recibía el instituto.

4.3 PLAN DE ACCION.

De acuerdo con lo anterior resulta claro que las políticas de prevención del daño antijurídico se deben encaminar a estudiar y establecer las causas prevenibles para evitar demandas y controversias contra la entidad.

En principio se observa que los asuntos relacionados con las actuaciones administrativas sancionatorias que adelanta el Instituto, deben conservar todas las garantías del debido proceso, los actos administrativos mediante los cuales se efectúan deben ser proferidos por el funcionario competente, suficiente argumentación para la imposición de la sanción, cumplir todo el procedimiento de la notificación y en especial estructurar todo el acervo probatorio del expediente conforme a las reglas que están contempladas en la Ley 1437 de 2011 y 1564 de 2012 atendiendo los principios consagrados en el artículo 3o de la primera de las precitadas leyes.

Con relación a este tema, bajo el marco del procedimiento administrativo sancionatorio señalado en el artículo 47 y siguientes del C.P.C.A se ha regulado en la Resolución No. 00187 de 2013 con la finalidad de reglamentar el proceso sancionatorio en los exámenes de estado que realiza el ICFES, como herramienta para minimizar la ocurrencia del daño antijurídico en este tipo de procedimientos que se adelantan por parte de la Oficina Jurídica de la entidad.

Sin embargo se debe revisar la normatividad vigente a fin de permitir al operador jurídico tener los lineamientos necesarios para adelantar el procedimiento, bajo los principios de las actuaciones administrativas sancionatorias.

Con relación a las acciones judiciales interpuestas por controversias derivadas de la terminación del vínculo o relación legal y reglamentaria o de los diferentes contratos que se rigen por la ley civil que suscribe el ICFES con particulares, la Política de Prevención del Daño Antijurídico se puede estructurar en primer orden a partir de la aplicación juiciosa de las leyes y normas que rigen la materia en los diferentes actos o decisiones de la administración, en la medida que sus actuaciones estén entre los parámetros o marcos legales previos a las declaratorias de insubsistencla de nombramientos y/o de eventuales destituciones y adicionalmente en una correcta formulación de cláusulas contractuales que indiquen de manera precisa y concreta las potestades de nuestra entidad, para dar por terminados los mencionados vínculos atendiendo la ley civil que los rige.

Con relación a los derechos de petición interpuestos, se observa que el impacto sobre la cantidad de acciones de tutela que de ellos se derivan, puede ser minimizado con un mayor control de los escalamientos realizados, aplicación de la Ley 1775 de 2015 en el sentido de honrar y respetar los términos que se conceden y la forma y modo en que se debe dar trámite a las peticiones de los usuarios

Adicionalmente se ha estructurado como política institucional la divulgación a todas las áreas de la Ley 1775 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo" ya que como se ha dicho anteriormente, la eventual contestación parcial a las peticiones de los usuarios, o la falta de respuestas de fondo pueden acarrear en consecuencia innumerables acciones de tutela persiguiendo tan solo la aplicación de la precitada ley, generando por lo mismo desgaste de recursos humanos para atender y dar cumplimiento a este mandato de rango constitucional.

Respecto a la estrategia de divulgación, la entidad al implementar el sistema ORFEO, para el cual se capacitaran tanto a servidores como colaboradores, además que semanalmente dentro del seguimiento a la trazabilidad en las respuestas a las peticiones que atiende la Unidad de atención al ciudadano y las áreas se hace seguimiento informando al superior jerárquico por área los pendientes existentes.

De otra parte la continua comunicación entre áreas permite reflejar en cuanto tiene que ver con actuaciones sancionatorias y acciones constitucionales una disminución, quedando las que se sitúan circunstancialmente al momento de la presentación de las pruebas, las cuales tienen sus picos altos en dichas fechas, pero con la situación de ser resueltas favorablemente para el Instituto.

ICFES

Plan de acción

4.4 IMPLEMENTACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN.

Las medidas contempladas para la política de prevención del daño antijurídico en el ICFES han sido aprobadas por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial, serán adoptadas mediante Acto Administrativo y su implementación se deberá realizar por las áreas correspondientes de acuerdo con los plazos señalados en la Tabla No. 3 “MEDIDAS PARA IMPLEMENTAR LA PROPUESTA DE POLÍTICAS DE PREVENCIÓN.”EI seguimiento y la evaluación de su efectividad se realizará mediante informes anuales que se presentaran ante el Comité de Conciliación y Defensa Judicial con relación a las peticiones interpuestas contra la entidad.

ICFES

Seguimiento v evaluación

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"Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación - ICFES"
ISSN [2500-4409 En linea]
Última actualización: 15 de mayo de 2024

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