COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA EN EL PROCESO EJECUTIVO

Esta jurisdicción conoce de los procesos cuando el título ejecutivo tenga como base el recaudo de: i) los contratos y sus garantías, junto con los actos expedidos en ejercicio de la actividad contractual, de los cuales emane una obligación clara, expresa y exigible a cargo de alguna de las partes, ii) los mecanismos alternativos de solución de conflictos (conciliación, transacción, amigable composición, arbitramento y arreglo directo), iii) laudo arbitral y, iv) sentencia condenatoria en contra del Estado, proferida por esta jurisdicción y mediante la cual se condene a una entidad pública (...) el legislador excluyó los contratos suscritos por las entidades públicas financieras, pues, de manera inequívoca instituyó una regulación distinta a la que rige en el resto de sector oficial para la contratación de las que desarrollen actividades crediticias, bursátiles y financieras, debido a que conforme con la normatividad mercantil, ellas ejecutan actos de comercio objetivos que sólo pueden ser desarrollados por personas jurídicas, entes que dentro de la estructura político administrativa del Estado, se materializan a través de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Por medio de este tipo de entidades, el Estado manifiesta su gestión y no su poder, puesto que actúa como cualquier particular en desarrollo de actividades onerosas o lucrativas, característica que justifica que su regulación contractual sea la misma.

PROCESO EJECUTIVO EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA – Es de doble instancia

Los procesos que se presentan ante la jurisdicción contencioso administrativa con el propósito de ejecutar los títulos establecidos en el  artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, tienen vocación de doble instancia, sin excepción alguna. Al examinar las normas que fijan la competencia en esta clase de actuaciones, se observa que el artículo 152 ib. la determina por el factor objetivo de la cuantía, en primera instancia de los tribunales administrativos

FUENTE FORMAL :  LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 105 /   LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 149 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 297 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 298  

FACTORES DE COMPETENCIA DEL PROCESO EJECUTIVO EN VIGENCIA DE LA LEY 1437 DE 2011

Conforme a lo dispuesto en la norma especial contenida en el artículo 156, numeral 9, del CPACA que determina la competencia en razón del territorio, el juez que debe conocer los procesos ejecutivos que buscan el cumplimiento de una condena impuesta en una decisión judicial por la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el operador jurídico que conoció en primera instancia del proceso ordinario que dio origen a la sentencia condenatoria, entendiéndose por él no al despacho propiamente dicho, sino al distrito judicial donde se debe interponer la demanda ejecutiva (...) el conocimiento de los procesos ejecutivos que se tramiten ante esta jurisdicción corresponde a cada uno de los niveles en que se distribuye la competencia teniendo en cuenta la estimación razonada de la cuantía para fijarla en cada caso, de manera que conforme lo prevé el artículo 155 del CPACA cuando ella arroje un monto inferior a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, el juez administrativo es el competente en primera instancia para conocer del caso y el respectivo tribunal decidirá la segunda instancia; en caso contrario, cuando el razonamiento exceda el mencionado valor, le corresponderá al tribunal administrativo y al Consejo de Estado tramitar el asunto en primera y segunda instancia, respectivamente.(...) Teniendo en cuenta que esta corporación no es competente para conocer del presente caso, pues el Consejo de Estado conoce de los procesos ejecutivos en segunda instancia cuando se traten de obligaciones que superen una cuantía de 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto en única instancia y, conforme al artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se remitirán las diligencias a los Juzgados Administrativos de Bogotá (reparto), para lo de su cargo, lo cual se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para conocer del proceso ejecutivo de cumplimiento de una condena judicial, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad 110010325000 201500793 00 (2694 - 2015)

FUENTE FORMAL :  LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 156  NUMERAL 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00536-00(4233-19)

Actor: ÁNGEL ANTONIO ACEVEDO MARTÍNEZ

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: Ejecutivo

Decisión: Remite por competencia

ASUNTO

Analizado el proceso de la referencia para decidir sobre el mérito de la demanda ejecutiva presentada ante esta Corporación por la parte ejecutante[1], con el fin de que le sean pagadas las sumas ordenadas en la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por esta Subsección en única instancia, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 1° de diciembre del mismo año, el despacho advierte su falta de competencia para conocer del asunto.

ANTECEDENTES

1. El señor Ángel Antonio Acevedo, mediante escrito presentado ante esta Corporación el 1° de agosto de 2019, actuando a través de apoderada judicial, formuló demanda ejecutiva contra la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de obtener las siguientes pretensiones[2]:

«PRIMERA. PRIMERA. Librar mandamiento de pago en contra de LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, y a favor de ÁNGEL ANTONIO ACEVEDO MARTÍNEZ, con base en la sentencia del 26 de octubre de 2017 dictada por el Consejo de Estado en el proceso de radicado 11001-032-5000-2013-00960-00, por las siguientes sumas de dinero:

1.1. Por la suma de SETENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($ 78.376.457), por concepto de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde noviembre de 2006 hasta diciembre del año 2007.

1.2. Por la suma de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS ($ 36.885.850), equivalente a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del fallo, por concepto de daños morales.

1.3. Por los intereses moratorios comerciales a la tasa máxima legal vigente, correspondiente a uno punto cinco (1.5) veces el Interés Bancario Corriente certificado por la Superintendencia Financiera, que se han causado sobre las sumas de los numerales anteriores, desde la ejecutoria del fallo, hasta que sean canceladas en su totalidad las acreencias a favor de mi representado.

SEGUNDA. Condenar en costas a la parte demandada.»

2. Según acta individual de reparto de 1° de agosto de 2019, el conocimiento del presente asunto le correspondió a este despacho por asignación en la medida que la sentencia de única instancia que se pretende ejecutar se profirió por esta Ponente[3].

CONSIDERACIONES

3. El Despacho estima pertinente señalar que esta Corporación no es competente para conocer sobre la demanda presentada por la parte ejecutante. Para sustentar la decisión, se analizarán los siguientes aspectos: (i) Del criterio expuesto en la Ley 1437 de 2011 para definir el objeto de la jurisdicción contenciosa y en consecuencia, la competencia para conocer del proceso ejecutivo; (ii) competencia atribuida al Consejo de Estado en única instancia; (iii) factores de competencia del proceso ejecutivo en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y; (iv) el caso en concreto.

Del criterio expuesto en la Ley 1437 de 2011[4] para definir el objeto de la jurisdicción contenciosa y en consecuencia, la competencia para conocer del proceso ejecutivo.

4. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se expidió con el propósito de adecuar la legislación administrativa a las actuales condiciones jurídico-constitucionales, sociales, políticas y tecnológicas, introducir mayor orden, claridad y sistematicidad a determinados aspectos de la normatividad, superar algunos vacíos legales de la regulación anterior, y, en términos generales, articular una propuesta integral de reforma, dotada de una visión de conjunto, con miras a resolver los problemas de la administración y de lo contencioso administrativo, y contribuir a superar sus dificultades operativas.[5]

5. Por medio del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el legislador decidió redefinir el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al establecer lo siguiente:

«Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

 [...]

 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

 [...]»

6. La Exposición de Motivos muestra algunos derroteros relacionados con la posibilidad de que la jurisdicción conociera de los procesos ejecutivos, tema que fue materia de análisis en diferentes momentos, tanto en la preparación como en la discusión del proyecto de ley. En efecto, se debatió si dado el carácter especializado de la jurisdicción contencioso administrativa, era conveniente que conociera de procesos ejecutivos. La tesis positiva se impuso, con el argumento según el cual en esta clase de procesos terminan por discutirse aspectos propios del derecho administrativo, razón por la cual es necesario que los mismos sean de conocimiento de la jurisdicción.   

7. Esta interpretación encuentra sustento en las memorias elaboradas sobre las discusiones suscitadas frente al proyecto de nuevo código,[6] en las cuales al tratar el objeto de la jurisdicción desarrollado por el artículo 104 se determina que son parte de ella los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por la jurisdicción, además de los provenientes de los laudos en que haya sido parte una entidad pública y los provenientes de los contratos celebrados por esas entidades.

8. Analizados los antecedentes de la norma trascrita en consideraciones anteriores, es posible afirmar que el legislador empleó dos componentes básicos para establecer la competencia de esta jurisdicción[7], de la siguiente forma: i) el general, comprendido en el primer inciso de la norma, según el cual le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa y, ii) el de especialidad, en el que están comprendidos los asuntos enumerados del 1 al 7 en la disposición, incluidos, entre otros, los ejecutivos derivados de las condenas impuestas por esta jurisdicción. Además, para asignar la competencia de los asuntos, se atendió en algunas ocasiones el criterio material y en otras el orgánico.

9. Sobre este aspecto, vale la pena traer a colación las recomendaciones que surgieron de esta Corporación para la comisión redactora en virtud del seminario celebrado en la ciudad de Paipa los días 12, 13 y 14 de febrero de 2008[8], entre las cuales se consignaron las siguientes:

« [...] Dentro de una tendencia mayoritaria hacia la adopción del criterio material, la Comisión debe conciliar ese criterio con el orgánico en la determinación del objeto de la jurisdicción, procurando no plantear criterios absolutos [...]»

«Delimitar en forma precisa los asuntos que no son del objeto de la misma, de modo que las excepciones al control de la jurisdicción deben ser claras en aras de la tutela jurídica de los administrados, y la regla o criterio que de adopte debe ser en función de los derechos de estos (V. gr. La problemática en materia de seguridad social.»

10. De igual forma, en documento de 4 de junio de 2008[9], que sintetiza el informe de conclusiones presentado por los representantes de cada una de las Subcomisiones y en el que, el tema fue precisamente el objeto de la jurisdicción se indicó por parte de la Subcomisión Tercera y Cuarta lo siguiente:

« [...] Subcomisión Tercera.

El estudio concluyó con la importancia de reforzar la especialidad de la jurisdicción bajo un criterio material, sin excluir el criterio orgánico como excepción y proponiendo que se revise y discutan los siguientes temas:

Los asuntos de Estado en materia administrativa laboral, que se entregaron a la jurisdicción ordinaria.

Establecer si la jurisdicción debe ser solo de conocimiento o de ejecución, concluyendo que se debe entender en los dos sentidos, proponiendo diseñar, inclusive, un proceso para la jurisdicción, para que el juez que condene igualmente ejecute [...]»

« Subcomisión Cuarta.

La propuesta se dirige hacia la adopción de una norma general y clara donde se retome el criterio material que determine la función administrativa, sin excluir el criterio orgánico, el cual se adoptaría exclusivamente para los juicios específicos de responsabilidad contractual y extracontractual del Estado.

Así mismo, se hicieron las siguientes propuestas:

No adoptar juicios de ejecución, toda vez que para ello existen jueces de ejecución.

[...]»

11. La aplicación de un criterio mixto - material y orgánico- quedó reflejado en la historia del proyecto de ley. Por lo que, en ponencia para primer debate en Senado[10] se expresó:

« Con el fin de afianzar el criterio de la especialidad, el proyecto en el artículo 100 considera que para la definición del objeto de la jurisdicción, es necesario acudir a un criterio material que hace que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conozca de actos, hechos, operaciones y omisiones relacionadas con el ejercicio de la función administrativa.

« Sin embargo, la dinámica de las actividades societarias hace que en ocasión se tenga que acudir al criterio orgánico para que el administrado tenga claridad frente a aquellos temas donde podría presentarse controversias sobre la jurisdicción competente, como sucede en el caso de responsabilidad contractual y extracontractual, cuyo conocimiento se asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo siempre que una de las partes del litigio sea una entidad pública [...]»

12. En resumen, en la definición del objeto de la jurisdicción contenciosa no imperó un criterio en particular, sino que se emplearon dos criterios, a saber: i) el material y ii) el orgánico o subjetivo.

13. Atendiendo a los antecedentes citados, entre otros que reiteran la posición[11], se concluye que esta jurisdicción conoce de los procesos cuando el título ejecutivo tenga como base el recaudo de: i) los contratos y sus garantías, junto con los actos expedidos en ejercicio de la actividad contractual, de los cuales emane una obligación clara, expresa y exigible a cargo de alguna de las partes, ii) los mecanismos alternativos de solución de conflictos (conciliación, transacción, amigable composición, arbitramento y arreglo directo), iii) laudo arbitral y, iv) sentencia condenatoria en contra del Estado, proferida por esta jurisdicción y mediante la cual se condene a una entidad pública.

14. Pero el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció una serie de excepciones al objeto de la jurisdicción, a tal efecto dispone que no le corresponde conocer, entre otros, los contratos celebrados por las entidades públicas financieras, incluidos los procesos ejecutivos derivados de ellos, de la siguiente manera:

«Artículo 105 La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.

[...]»

15. Se destaca que el legislador excluyó los contratos suscritos por las entidades públicas financieras, pues, de manera inequívoca instituyó una regulación distinta a la que rige en el resto de sector oficial para la contratación de las que desarrollen actividades crediticias, bursátiles y financieras, debido a que conforme con la normatividad mercantil, ellas ejecutan actos de comercio objetivos que sólo pueden ser desarrollados por personas jurídicas, entes que dentro de la estructura político administrativa del Estado, se materializan a través de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Por medio de este tipo de entidades, el Estado manifiesta su gestión y no su poder, puesto que actúa como cualquier particular en desarrollo de actividades onerosas o lucrativas, característica que justifica que su regulación contractual sea la misma.

Competencia atribuida al Consejo de Estado en única instancia

16. El artículo 149 de la ley 1437 de 2011, establece las competencias atribuidas al Consejo de Estado, para conocer en única instancia de los asuntos que se controviertan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de la siguiente forma:

«Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público.

3. De la nulidad del acto de elección del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los Representantes a la Cámara, de los Representantes al Parlamento Andino, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la Junta Directiva o Consejo Directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las Comisiones de Regulación.

4. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus Comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Junta Directiva o Consejo Directivo de los entes autónomos del orden nacional y las Comisiones de Regulación.

5. De la nulidad de los actos de nombramiento de los representantes legales de las entidades públicas del orden nacional.

6. De los que se promuevan contra actos administrativos relativos a la nacionalidad y a la ciudadanía.

7. Del recurso de anulación contra laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos celebrados por una entidad pública, por las causales y dentro del término prescrito en las normas que rigen la materia. Contra la sentencia que resuelva este recurso sólo procederá el recurso de revisión.

8. De los relativos a la propiedad industrial, en los casos previstos en la ley.

9. De la nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o la entidad que haga sus veces, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

10. De la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

11. De los relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio o propiedad de inmuebles urbanos y de los muebles de cualquier naturaleza.

12. De los de nulidad de los actos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o de la entidad que haga sus veces, en los casos previstos en la ley.

13. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional.

14. De todos los demás de carácter Contencioso Administrativo para los cuales no exista regla especial de competencia.»

17. De la norma trascrita, se deduce que esta corporación conoce en única instancia únicamente de los asuntos allí enlistados, dentro de los cuales no se consagra el proceso ejecutivo, sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales.

Factores de competencia del proceso ejecutivo en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

18. Los procesos que se presentan ante la jurisdicción contencioso administrativa con el propósito de ejecutar los títulos establecidos en el  artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, tienen vocación de doble instancia, sin excepción alguna[13]. Al examinar las normas que fijan la competencia en esta clase de actuaciones, se observa que el artículo 152 ib. la determina por el factor objetivo de la cuantía, en primera instancia de los tribunales administrativos, así:

« [...] 7. De los procesos ejecutivos, cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes [...]»

19. Con el mismo criterio, el artículo 155 numeral 7º establece que los jueces administrativos conocen en primera instancia de los procesos ejecutivos que no excedan de la anterior cuantía.

20. Por su parte, el 156 ibídem fija la competencia por el factor territorial, cuando se pretende la ejecución de una condena impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al prever en su numeral 9º, lo siguiente:

« Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

 [...]

 9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva.

[...]»

(Resaltado fuera de texto).

21. La disposición anterior, se debe interpretar en concordancia con los artículos 297 y 298 de la Ley 1437 de 2011. La primera norma dispone:

«Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo;

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias [...]»

22. Y el artículo 298 dice:

« Artículo 298. Procedimiento. En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior, si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato».

(Negrilla fuera de texto).

23. La existencia de estas dos reglas generaba controversia al momento de determinar la competencia para conocer de la ejecución de las sentencias judiciales, puesto que algunos interpretes consideran que en ese caso se aplica el factor de conexidad, y por lo tanto, le corresponde su conocimiento al funcionario especifico que la profirió, mientras que otros argumentan que en ese caso aquel factor solo opera respecto del territorio y por tanto, se debía acudir también a la cuantía con el fin de determinar si el asunto es competencia del juez o tribunal.

24. El numeral 9º del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, al disponer que las «ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción será competente el juez que profirió la providencia respectiva», se debe interpretar en el sentido de que el proceso ejecutivo debe tramitarse ante el juez de primera instancia, así este no sea el que haya emitido la sentencia de condena.

25. Sobre este aspecto, esta Corporación[14], determinó lo siguiente:

«[...]

Las normas transcritas evidencian que los procesos ejecutivos incoados para lograr el cumplimiento sentencias ejecutoriadas tiene regla especial de competencia dispuesta en el artículo 298 del CPACA, según la cual la demanda ejecutiva será tramitada por el Juez o Magistrado que profirió la sentencia que constituye título ejecutivo.

Así las cosas, el Consejo de Estado no es competente para conocer de la demanda ejecutiva interpuesta por el señor Armando Rueda Mosquera dado que la sentencia que constituye título ejecutivo fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por tal razón, se ordenará la remisión del libelo a esa Corporación.

[...] ».

26. De acuerdo con lo anterior, se precisa que en los casos en los cuales se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda, la competencia para conocer el proceso ejecutivo que se adelante para hacer efectiva la condena corresponde al juez que conoció el proceso en primera instancia[15].

27. Sobre el tema, la Sala Plena Laboral de esta Corporación, expidió el auto del 25 de julio de 2016[16], con el propósito de definir la competencia para conocer de los procesos ejecutivos que buscan el cumplimiento de una condena judicial, y estableció que en estos casos primaba el factor de conexidad sobre los criterios territorial y por cuantía, en aplicación al principio de economía procesal que rige a la administración de justicia, para fijar el juez de conocimiento, en los siguientes términos:.

«En ese orden, frente al título ejecutivo previsto en el ordinal 1.º del artículo 297, esto es, condenas al pago de sumas de dinero a cargo de una entidad pública, impuestas en esta jurisdicción, la norma especial de competencia es la prevista en el ordinal 9.º del artículo 156 de la misma ley, en la medida en que ello es corroborado precisamente por el artículo 298 ib. y por lo tanto, la ejecución de este tipo de títulos se adelanta por el juez que profirió la providencia que se presenta como base de recaudo.

A ello se agrega que este tipo de asuntos se tramitan ante el juez que conoció el proceso en primera instancia, así este no haya proferido la sentencia de condena, como ocurre en los asuntos en los que se niegan las pretensiones y el juez de segunda instancia revoca y accede, o cuando el a quo condena pero el ad quem modifica la sentencia».

(Negrillas fuera del texto)

28. Conforme a lo dispuesto en la norma especial contenida en el artículo 156, numeral 9, del CPACA que determina la competencia en razón del territorio, el juez que debe conocer los procesos ejecutivos que buscan el cumplimiento de una condena impuesta en una decisión judicial por la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el operador jurídico que conoció en primera instancia del proceso ordinario que dio origen a la sentencia condenatoria, entendiéndose por él no al despacho propiamente dicho, sino al distrito judicial donde se debe interponer la demanda ejecutiva[18].

29. Establecido lo anterior, para determinar el juez competente, es decir, el funcionario del distrito judicial que le corresponde conocer del proceso ejecutivo, se torna necesario aplicar las normas trascritas anteriormente de manera sistemática y armónica, de manera que resulta necesario emplear el factor objetivo, pues solo al determinar la cuantía es posible identificar al servidor competente para conocer del proceso, cuando el título ejecutivo consiste en una sentencia judicial.

30. En este sentido, el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece de manera expresa los criterios para establecer la cuantía de los procesos que se tramiten ante esta jurisdicción, de la siguiente forma:

«Artículo 157. Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.

Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.

En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.

Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.»

31. De la norma se establece que la cuantía se determina según la estimación razonada que haga el demandante, sin que se puedan tener en cuenta los perjuicios morales, excepto que estos se constituyan en la única pretensión. En el caso de acumulación de pretensiones, la cuantía se determina con fundamento en la mayor pretensión y se debe tener en cuenta el valor de las pretensiones al tiempo de la presentación de la demanda, sin consideración a la cuantificación de los pedimentos que se generen con posterioridad a la presentación de esta, o los frutos o intereses que se soliciten.

32. De lo expuesto, se concluye que el conocimiento de los procesos ejecutivos que se tramiten ante esta jurisdicción corresponde a cada uno de los niveles en que se distribuye la competencia teniendo en cuenta la estimación razonada de la cuantía para fijarla en cada caso, de manera que conforme lo prevé el artículo 155 del CPACA[19] cuando ella arroje un monto inferior a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, el juez administrativo es el competente en primera instancia para conocer del caso y el respectivo tribunal decidirá la segunda instancia[20]; en caso contrario, cuando el razonamiento exceda el mencionado valor, le corresponderá al tribunal administrativo y al Consejo de Estado tramitar el asunto en primera y segunda instancia, respectivamente.

Solución al caso concreto.     

33. Siendo que el Consejo de Estado es el que ha proferido en única instancia la decisión judicial que sirve de título ejecutivo para el cobro de la misma y que si bien hay una norma general de competencia, según la cual el proceso ejecutivo lo tiene que adelantar el juez que emitió la decisión, el Despacho debe establecer si, bajo esta regla, esta corporación tiene competencia para conocer del proceso de ejecución.

34. Como se expuso en consideraciones anteriores, dentro de las normas que  reglamentan los asuntos atribuidos a esta corporación en única instancia no se encuentra dentro de sus competencias la del conocimiento de procesos ejecutivos, por ello, en orden a determinar el juez de la ejecución para este caso en concreto en que el Consejo de Estado ha conocido en única instancia de un proceso dentro del cual dictó sentencia que se convierte en un título ejecutivo, deben aplicarse las reglas que desarrollan el factor objetivo y que hacen referencia a la cuantía y al territorio, conforme a lo que sigue.

35. La parte ejecutante solicitó en la demanda que se libre mandamiento de pago por la vía ejecutiva contra la Procuraduría General de la Nación, por el valor de la condena impuesta a dicha entidad en sentencia del 26 de octubre de  2017, proferida por esta corporación en única instancia, en la suma de $78.376.457, la cual equivale a 94.6 salarios mínimos, en tanto el valor del salario mínimo al momento de presentación de la demanda equivale a $828.116.

36. Así las cosas, la cuantía del presente asunto es inferior a los 1.500 salarios mínimos consagrados el numeral 7º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual la ponente encuentra que el presente caso debe ser conocido por el Juez Administrativo de Bogotá (reparto), pues concierne a ese distrito judicial en atención al factor territorial.

37. Teniendo en cuenta que esta corporación no es competente para conocer del presente caso, pues el Consejo de Estado conoce de los procesos ejecutivos en segunda instancia cuando se traten de obligaciones que superen una cuantía de 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto en única instancia y, conforme al artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[22], se remitirán las diligencias a los Juzgados Administrativos de Bogotá (reparto), para lo de su cargo, lo cual se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer en única instancia de la demanda ejecutiva presentada por el señor Ángel Antonio Acevedo contra la Procuraduría General de la Nación, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR, por la Secretaría de la Sección, el expediente de la referencia a los Juzgados Administrativos de Bogotá (reparto), para lo de su competencia.

TERCERO: EFECTUAR las anotaciones correspondientes en el programa «Justicia Siglo XXI», tendientes a descargar este asunto del inventario de este Despacho, por Secretaría de la Sección Segunda.

Notifíquese y cúmplase.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Consejera de Estado

[1] El expediente ingresó al Despacho el 8 de agosto de 2019, según informe de visible a folio 49.

[2] Folio 21

[3] Folio 48.

[4] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

[5] Exposición de motivos del Proyecto de Ley 198 de 2009 del Senado.

[6] http://www.consejodeestado.gov.co/wpcontent/uploads/Libros/SeminarioIntPresentacionNuevoCodigoProcedimientoAdminContenciosoAdmin.pdf

[7] Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de Estado, Memorias de la Ley 1437 de 2011, Volumen III, Parte A,  Imprenta Nacional,  Bogotá D.C. 2014, p. 377.

[8] http://www.consejodeestado.gov.co/wp-content/uploads/2018/04/17.pdf

[9] Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de Estado, Memorias de la Ley 1437 de 2011, Volumen III, Parte A,  Imprenta Nacional,  Bogotá D.C. 2014.

[10] Discusión Proyecto de Ley 198 de 2009 del Senado.

[11] Sección Segunda, Subsección "B", Consejo de Estado, C.P Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 2 de junio de 2016, Radicación 68001-23-31-000-2000-01193-01(3939-15).

[12] Sección Tercera, Subsección "A", Consejo de Estado, C. P Doctor. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Auto 2015-02234/57348 de 19 de julio 19 de 2017, Radicación 25000-23-36-000-2015-02234-01 (57.348).

[13] Sección Tercera Subsección C, C.P Doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, auto de 7 de octubre de 2014 radicación número: 47001-23-33-000-2013-00224-01(50006).

[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero Ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, Expediente 11001-03-25-000-2014-00145-00 (0351-2014), Actor: Armando Rueda Mosquera Vs. Cremil, 27 de febrero de 2014.

[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Expediente 110010325000 201500793 00 (2694 - 2015), Actor: LUIS GUILLERMO ROMERO Vs. Cremil, 29 de octubre de 2015.

[16] Auto interlocutorio Importancia Jurídica 1. O-001-2016 de 25 de julio de 2016, expediente 11001-03-25-000-2014-01534-00(4935-14), Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.

[17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Consejero ponente: William Hernández. Número de radicado: 11001-03-25-000-2014-01534 00 (4935-2014). «En efecto, la conexidad encuentra su principal razón de ser en el principio de la economía procesal, el cual consiste en conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia y con el menor desgaste técnico y económico de los sujetos procesales, lo que a su vez contribuye a la celeridad en la solución de los litigios, es decir, se imparte justicia de manera pronta y cumplida. Su fundamento es facilitar la solución de la litis, "[...] utilizando el material acumulado, y satisfacer exigencias de carácter práctico y de economía procesal. De allí que mediante su aplicación por causa de hallarse vinculadas con el objeto principal de la litis, son llevadas a conocimiento del mismo juez cuestiones que en atención a su monto o naturaleza pudieran ser de la competencia de otros jueces. Y ha de entenderse por cuestiones conexas no sólo las incidentales dentro del proceso principal, sino -asimismo- las añejas o estrechamente relacionadas con el proceso que primero ha tenido existencia o que son su consecuencia [...]"»

[18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 22 de julio de 2019, Radicación número: 19001-23-31-000-2000-03886-02(60424), C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

[19] Artículo 155. Competencia de los Jueces Administrativos en primera instancia. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos. (...) 7. De los procesos ejecutivos, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (...).

[20] Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.

[21] De conformidad con el numeral 7 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y articulo 150 ibídem.

[22] El artículo dispone: "Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión."

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Última actualización: 15 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.894 - 29 de septiembre de 2024)

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