Sentencia T-1207/05

DERECHO AL TRABAJO-Protección constitucional

Esta Corporación ha señalado, que el trabajo es un derecho fundamental, que aunado a la dignidad humana se convierte en uno de los pilares en los cuales descansa la existencia misma del Estado Social de Derecho (Preámbulo, Arts. 1 y 25 C.P.). En desarrollo de esta premisa, la Constitución Política proscribe toda forma de discriminación; garantiza la estabilidad de los trabajadores en el empleo; impone una asignación salarial mínima y una retribución conforme a la calidad y cantidad de trabajo desarrollado; determina la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos por las normas laborales a favor del trabajador y establece la posibilidad de que éstos solo transijan y concilien los derechos inciertos y discutibles. También el ordenamiento constitucional dispone la aplicación, en caso de duda, del principio de la favorabilidad en beneficio del trabajador; la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y garantiza al trabajador la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario. (Art. 53 C.P.)

CONTRATO DE TRABAJO-Primacía de las realidad sobre las formalidades

CONTRATO DE TRABAJO-Elementos

DERECHO AL PAGO OPORTUNO DEL SALARIO-No importa modalidad en que se desempeñe el trabajo

DERECHO AL PAGO OPORTUNO DEL SALARIO-Omisión implica explotación y ofensa a la dignidad del trabajador

ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias laborales

DERECHO AL PAGO OPORTUNO DEL SALARIO-No se pierde mientras se prueba el tipo de vinculación existente

DERECHO AL PAGO OPORTUNO DEL SALARIO-Prestación de servicio personal subordinado con independencia de la denominación jurídica dada

DERECHO AL PAGO OPORTUNO DEL SALARIO-Entidad no puede aducir difícil situación financiera para no cumplir sus obligaciones

MINIMO VITAL-Concepto

De acuerdo con la Jurisprudencia de esta Corporación, el concepto de mínimo vital corresponde  a aquellos requerimientos básicos de toda persona para asegurar la digna subsistencia, el cual depende en forma  directa de  la retribución salarial, pues de esta manera también se estará garantizando la vida, la salud, el trabajo y la seguridad social. Así entendido el derecho al mínimo vital, no puede ser restringido a la simple subsistencia biológica del ser humano, pues es lógico pretender la satisfacción de las aspiraciones, necesidades y obligaciones propias del demandante y su grupo familiar. Como desarrollo de lo anterior, la Corte ha explicado que el mínimo vital no equivale al salario mínimo, sino que depende de una valoración cualitativa que permita la satisfacción congrua de las necesidades, atendiendo las condiciones especiales en cada caso concreto.

MINIMO VITAL-Se presume su vulneración cuando la suspensión en el pago de salarios se prolonga en el tiempo

MINIMO VITAL-Trabajadora a quien la entidad le adeuda salarios y prestaciones.

Reiteración de jurisprudencia

Referencia: expediente T-1171942

Acción de tutela instaurada por María Cristina Tenjo Benítez contra el Municipio de Armenia.

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA

Bogotá, D.C., Veinticuatro ( 24 ) de noviembre de dos mil cinco (2005).

La Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO BELTRÁN SIERRA, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

en el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Noveno Civil Municipal de Armenia y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, en el trámite de la acción de tutela promovida por la señora María Cristina Tenjo Benítez contra el Municipio de la Armenia.

I. ANTECEDENTES.

El día 13 de junio de 2005, la accionante interpuso acción de tutela en contra del Municipio de Armenia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna, trabajo, mínimo vital, seguridad social, por cuanto no le fueron cancelados los salarios y la seguridad social a que tiene derecho, por laborar en la Junta Administradora Local del Municipio. Fundamenta su acción en los siguientes:

1. Hechos.

- Señala la accionante que labora al servicio de las Juntas Administradoras Locales de Armenia, desde el 1º de abril de 1998, desempeñando el cargo de Secretaria de dicha Corporación, cargo para el cual fue elegida por los ediles de la Junta Administradora Local de la Comuna Uno "Centenario", mediante Acta 034 del 6 de diciembre de 2004, para el periodo de un año, comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2005.

- Considera que de conformidad con lo estipulado en el artículo 13 del Acuerdo 007 del 10 de mayo de 1997, por medio del cual se reglamentaron las Juntas Administradoras del Municipio de Armenia, los ediles tienen la atribución de su elección y el Alcalde Municipal es el encargado de su remuneración, a través de las partidas presupuéstales asignadas a las JAL.

- Mediante oficio JPJAL –410 del 13 de diciembre de 2004, el Presidente y Secretario de la Junta Central de Presidentes, en su condición de representantes de las Juntas Administradoras Locales de Armenia, solicitaron a la Directora Administrativa de la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Institucional de la Alcaldía de Armenia, realizar la reserva y disponibilidad presupuestal, así como la elaboración de los respectivos contratos para el período comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2005, para lo cual remitieron el listado referente al nombramiento del personal administrativo de las Juntas Administradoras Locales, dentro del cual se encuentra incluido el nombre, número de cédula y cargo a desempeñar de la accionante.

- Aduce que con anterioridad al año 2005,  el nombramiento para el cargo se efectuaba como supernumeraria, mediante resolución expedida por el Municipio de Armenia, por el término de 1 año, con derecho a recibir prestaciones sociales de ley, según el decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

- Afirma que mediante Resolución No.001 del 3 de enero de 2005: "...se me hizo firmar un contrato por tres meses como supernumeraria, aduciendo que esto era mientras se preparaban los otros contratos, ya que estaban incurriendo en un error de contratación el cual la Administración Municipal quería subsanar y, que cualquiera que fuese la modalidad de contratación conservaría las garantías y derechos mínimos laborales. Agrega que el salario de los tres meses fue de $664.500 mensuales, más el subsidio de transporte por valor de $44.500.oo, no relacionados en la resolución de nombramiento.

- El 1º de abril de 2005, el Jefe de la Sección de Contratación del Municipio de Armenia, de manera verbal, y posteriormente mediante oficios de fechas 19 de abril y 11 de mayo de 2005, expedidos por el Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional, le informó que la nueva modalidad de contratación, sería mediante la celebración de contrato de prestación de servicios sin formalidades plenas, para lo cual le advirtió "...que no tenía derecho a reclamación económica alguna hasta tanto no (sic) existiera un vínculo contractual con la Administración."

- Mediante Resolución 01 del 25 de abril de 2005, los ediles de la Junta Administradora Local de la Comuna Uno "Centenario" y los Presidentes de las Juntas Administradoras Locales rechazaron dicha forma de contratación, le ordenaron abstenerse de firmar el contrato y le advirtieron sobre las conductas penales y disciplinarias en las que incurriría en caso de suscribirlo.

- Manifiesta que dentro del presupuesto general, aprobado por el Concejo Municipal y liquidado por el Alcalde Municipal, se evidencia claramente la existencia de recursos para gastos de funcionamiento - salarios, vacaciones y demás prestaciones – destinados a las JAL de Armenia. No obstante lo anterior, no recibe remuneración alguna desde el 3 de abril de 2005, a pesar de estar laborando normalmente, según consta en "...los informes respectivos por quincenas como requisito por parte del Municipio de Armenia para el pago de nómina; tal como se ha venido haciendo desde el año de 1.998". Agrega además, que carece de seguridad social, por cuanto a mediados del mes de mayo de 2005, le informaron que había sido retirada de la EPS Comfenalco, entidad a la cual se encontraba afiliada para el servicio de salud como cotizante.

- Considera que al no recibir la remuneración mensual, ni contar con otros ingresos adicionales, se le ha afectado su mínimo vital pues no cuenta con la posibilidad de subsistir.

2. Peticiones

Por lo anterior solicita se ordene al ente accionado que pague los salarios dejados de percibir desde el 3 de abril de 2005 y la afiliación respectiva a la seguridad social, con el fin de no perder los beneficios adquiridos por el tiempo cotizado.

Mediante escrito allegado el 23 de junio de 2005 al juzgado de primera instancia, la accionante precisa que la petición de que se ordene el pago de los salarios, se hace para salvaguardar su derecho al mínimo vital, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, toda vez que mediante otro procedimiento judicial, se ventilará lo relacionado con la forma de vinculación que deben tener, bien sea con las Juntas Administradores Locales o con la Alcaldía Municipal.

3. Respuesta del Ente Territorial demandado

La apoderada judicial del Municipio de Armenia dio respuesta a la acción de tutela, en los siguientes términos:

- De lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 007 de 1997, citado por la accionante, se desprende claramente que la elección del Secretario se encuentra a cargo de la Junta Administradora Local, correspondiéndole el apoyo presupuestal y de recurso humano al Municipio. Lo anterior se infiere de lo dispuesto en el artículo 91, literal D, numeral 8, de la ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 14 del mencionado Acuerdo, que facultan al Alcalde del Municipio para brindar el apoyo necesario con recurso humano y presupuestal a las Juntas Administradoras Locales.

- Afirma que la Administración Municipal ha garantizado a la accionante la prestación del servicio por toda la vigencia fiscal del año 2005, a través de la Resolución 001 de 2005, mediante la cual fue nombrada como supernumeraria por el término de 3 meses - desde el 3º de enero y hasta el 3 de abril de 2005-, que ya venció y posteriormente con la elaboración del contrato de prestación de servicios sin formalidades plenas, por el término de 9 meses a partir del 4 de abril y hasta el 31 de diciembre de 2005, el cual se ha negado de manera rotunda a suscribir, contando para ello con el respaldo de la JAL.

- Precisa que durante el tiempo que la accionante prestó el servicio como supernumeraria, le fueron reconocidas todas las prestaciones sociales y demás emolumentos legales.

- Argumenta que teniendo en cuenta que el artículo 83 del Decreto - Ley 1042 de 1978, estableció la vinculación del personal supernumerario como un modo excepcional de vinculación, para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos, por encontrarse en vacaciones, licencias  o cualquier otra situación administrativa, la administración municipal no podía continuar acudiendo a esta modalidad de vinculación, por cuanto resulta contraria a la ley. Por lo tanto, con el propósito de continuar brindando apoyo a las Juntas Administradoras Locales, en los términos que la ley lo establece, para no interrumpir la prestación de los servicios a la comunidad, con el fin de desarrollar sus necesidades operacionales, con la eficacia y eficiencia de la administración pública, elaboró el contrato de prestación de servicios, el cual cuenta con certificado de disponibilidad y registro presupuestal.

- Indica además que: "...mientras no exista una vinculación legal reglamentaria, contractual, no puede la Administración Municipal, motuo propio (sic) efectuar pago alguno sin el lleno de los requisitos previos legales", y por consiguiente, afirma que será responsabilidad de la persona que permita el ejercicio de una actividad sin la existencia de la vinculación laboral, so pena de incurrir en la conducta regulada por el artículo 35 de la ley 734 de 2002, el cual prohíbe a los servidores públicos, tener a su servicio para las labores propias de su despacho, personas ajenas al mismo.

- Asegura que la administración municipal ha apropiado para la vigencia fiscal de 2005, las partidas presupuéstales suficientes con el fin de dar cumplimiento a la obligación de dar apoyo humano a las JAL. Por tanto considera, que el Ente accionado no ha trasgredido el régimen penal, disciplinario o la Constitución, ni ha incurrido en error, ni mucho menos ha vulnerado la autonomía de las Corporaciones o los derechos fundamentales de la peticionaria, quien no se encuentra ante un peligro inminente, en la medida en que ha sido ella quien se ha negado a firmar. Por el contrario estima que la administración municipal ha obrado con la debida diligencia en procura de la buena marcha de los servicios y el cumplimiento de los principios de la función administrativa.  

- Manifiesta que no puede afirmarse que la accionante haya laborado en forma ininterrumpida, por cuanto a la fecha no existe vínculo laboral y además se ha negado de manera rotunda a continuar con la vinculación, para prestar sus servicios a la comuna.

- De todo lo anterior concluye que "...no existe norma legal y constitucional que ordene al mandatario local, la clase o modalidad de vinculación que debe aplicar con la accionante en mención."

3. Pruebas allegadas al expediente

1. Pruebas allegadas por la accionante

A continuación se relacionan las pruebas que reposan en el cuaderno 1 del expediente:

- A folio 1, copia del Acta No.034 de fecha 6 de diciembre de 2004, en la que consta el nombramiento de la accionante como Secretaria por parte de la JAL.

- A folio 9, fotocopia del oficio JPJAL-410 de fecha 13 de diciembre de 2004, mediante el cual el presidente y el Secretario de la Junta Central de Presidentes y las Juntas Administradoras Locales, remitieron el listado para los nombramientos del personal administrativo de las JAL por Comunas, dentro del cual se encuentra el nombre de la accionante.

- A folio 10, fotocopia de la Resolución 620 de marzo 18 de 1998, expedida por el Alcalde del Municipio de Armenia, por medio de la cual fue se nombró a la accionante como supernumeraria por el término de 3 meses.

- A folio 12, fotocopia de la resolución No.002 de enero 2 de 2004, expedida por el Director Administrativo de la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Institucional del Municipio de Armenia, por la cual fue nombrada la accionante como supernumeraria, a partir del 1º de enero y hasta el 31 de diciembre de 2004, en las Juntas Administradoras Locales.

- A folio 13, fotocopia de la resolución No. 001 de enero 3 de 2005, expedida por el Director Administrativo de la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Institucional del Municipio de Armenia, por medio de la cual fue nombrada la accionante como supernumeraria por el término de 3 meses.

- A folios 18, 19 y 20,  fotocopias de los oficios, dirigidos a la accionante de fechas 19 y 21 de abril y 11 de mayo de 2005, suscritos por la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional de la Alcaldía de Armenia.

- A folio 21, fotocopia de la petición JAL01-121 de fecha 12 de abril de 2005, presentado por los miembros de la Junta Administradora Local Comuna Uno "Centenario", al Alcalde del Municipio de Armenia.

- A folio 26, fotocopia del oficio de fecha abril 20 de 2005, mediante el cual la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional, da respuesta al derecho de petición presentado por la JAL de la Comuna 1.

- A folio 29, fotocopia del derecho de petición de fecha 18 de abril de 2005, presentado por la Junta Central de Presidentes de las Juntas Administradoras Locales, al Alcalde Municipal.

- A folio 36, fotocopia del derecho de petición JPJAL-117 de fecha 22 de abril de 2005, presentado por la Junta Central de Presidentes de las Juntas Administradoras Locales, al Alcalde del Municipio.

- A folio 45, fotocopia de oficio de fecha abril 6 de mayo de 2005, mediante el cual la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional de la Alcaldía de Armenia, da respuesta al derecho de petición presentado por la Junta Central de Presidentes de las JAL.

- A folio 47, fotocopia de la resolución No.01 proferida por la Junta Central de Presidentes de las JAL.

- A folio 60, fotocopia de la comunicación de fecha 8 de junio de 2005, suscrita por la Directora del Departamento de Normalización de Activos de MEGABANCO S.A..

- A folio 62, fotocopia de la factura del servicio de teléfono, por valor de $83.370.oo.

- A folio 63, fotocopia de la comunicación de fecha 16 de julio de 2001, proveniente del Consejo Directivo del Colegio Liceo Los Alpes.

- A folio 64, cuenta de cobro de fecha 9 de junio de 2005, dirigida a la accionante suscrita por la señora Maryluz Vásquez Ramírez.

- A folios 72 a 75, certificaciones expedidas por el Presidente de la Junta Administradora Local de la Comuna Uno "Centenario", de fechas 14 y 28 de abril y 15 y 27 de mayo de 2005, en las que consta – por periodos de 15 días-, que la accionante se ha desempeñado como Secretaria de esa Corporación, desde el 1º de abril hasta el 31 de mayo de 2005.

- A folio 76, fotocopia del registro civil de nacimiento del menor Julián Andrés Rivera Tenjo, de 6 años de edad.

A continuación se relacionan las pruebas que reposan en el cuaderno 2 del expediente:

- A folio 20, fotocopia de la certificación expedida por el jefe de registro de la EPS Comfenalco, en la que consta la fecha de ingreso a partir del 1º de enero de 2005 y la fecha de retiro el 2 de abril de 2005.

- A folios 21 a 22, fotocopia de las certificaciones expedidas por el Presidente de la Junta Administradora Local de la Comuna Uno "Centenario", de fechas 14 y 28 de junio de 2005, en las que consta – por periodos de 15 días -, que la accionante se ha desempeñado como Secretaria de esa Corporación, desde el 1º de junio hasta el 30 de junio de 2005.

3.2. Pruebas allegadas por el Ente demandado

- A folio 95,  poder otorgado por el Alcalde del Municipio de Armenia a la Doctora Ligia Londoño Osorio, apoderada judicial para actuar dentro de la presente acción de tutela.

- A folio 107 y 116, fotocopias de los formatos de Contrato de Prestación de Servicios sin Formalidades Plenas No. 0680 y No.0477, a suscribir entre la accionante y la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional de la Alcaldía de Armenia, para los meses de abril y mayo de 2005.

- A folio 110, fotocopia del Registro Presupuestal No.2210 de fecha abril 4 de 2005, a nombre de la accionante, por valor de $6.206.666.oo, para apoyar actividades administrativas de las JAL.

- A folio 111, fotocopia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal No.1558, de fecha 4 de abril de 2005, para apoyar la gestión de las JAL, por valor de $80.686.658.oo.

II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.

Primera instancia.

El Juzgado Noveno Civil Municipal de Armenia – Quindío, en providencia del 24 de junio de 2005, resolvió negar la tutela tras considerar que en el caso objeto de examen, existen otros medios judiciales para la protección de los derechos fundamentales que se aducen como vulnerados, tales como acudir ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, toda vez que lo que se discute es la variación de las condiciones de la vinculación laboral, además de evidenciar que no se presenta la posibilidad de un perjuicio irremediable. Estima además que la tutela no puede concederse como mecanismo transitorio, en razón de que la situación planteada no se presenta excepcional, de emergencia o que amerite la intervención urgente o impostergable del Juez de tutela, sino que por el contrario lo que se ha constatado es la existencia de un contrato elaborado, que la accionante se ha negado a firmar.

Segunda Instancia

Mediante sentencia proferida el 15 de julio de 2005 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, fue confirmado el fallo del a quo, al considerar que al ente accionado le asiste razón, por cuanto no se le puede obligar al pago de los salarios o prestaciones si no existe vínculo laboral, contractual o legal. Además reitera que la accionante cuenta con otro mecanismo judicial para reclamar sus derechos, como es acudir a la vía laboral para la determinación de la existencia de la relación laboral, toda vez que dentro del proceso no fue determinada su existencia. Concluye afirmando que la entidad accionada no incurrió en vulneración alguna de los derechos fundamentales de la accionante, puesto que no se demostró la afectación del mínimo vital de la peticionaria.

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1.991 esta Sala es competente para revisar las decisiones judiciales  mencionadas.

2. Derecho al trabajo, elementos esenciales de la relación laboral y el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades

El trabajo, considerado como derecho fundamental y como valor fundante del orden constitucional, es una obligación social dentro del Estado Social de Derecho tal como lo señala la Constitución Política, y se constituye en toda actividad que una persona de manera libre, voluntaria y lícita, desarrolla bajo la dependencia o subordinación, en favor de otra persona natural o jurídica.

Esta Corporación[1]/A> ha señalado, que el trabajo es un derecho fundamental, que aunado a la dignidad humana se convierte en uno de los pilares en los cuales descansa la existencia misma del Estado Social de Derecho (Preámbulo, Arts. 1 y 25 C.P.). En desarrollo de esta premisa, la Constitución Política proscribe toda forma de discriminación; garantiza la estabilidad de los trabajadores en el empleo; impone una asignación salarial mínima y una retribución conforme a la calidad y cantidad de trabajo desarrollado; determina la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos por las normas laborales a favor del trabajador y establece la posibilidad de que éstos solo transijan y concilien los derechos inciertos y discutibles. También el ordenamiento constitucional dispone la aplicación, en caso de duda, del principio de la favorabilidad en beneficio del trabajador; la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y garantiza al trabajador la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario. (Art. 53 C.P.)

Así entonces, en desarrollo del derecho al trabajo, todo trabajador tiene derecho a reclamar al pago oportuno y completo de su salario, por ser éste un derecho fundamental que al estar en directa relación con otros derechos constitucionales de igual rango, como el de subsistencia y mínimo vital, permite asegurar la protección de derechos como la vida, la salud y la seguridad social.[2]

3. Procedencia de la acción de tutela para ordenar el restablecimiento en el  pago de salarios. Presunción de afectación del mínimo vital.

3.1 Esta Corporación ha manifestado de manera reiterada que la acción de tutela, en principio, no es la vía idónea para lograr el pago de acreencias de carácter laboral, pues para ello existen otros mecanismos judiciales ordinarios. Sin embargo esta Corporación ha aceptado que de manera excepcional la acción de tutela resultará procedente cuando: 1) los medios de defensa judicial son ineficientes para el reclamo de las acreencias laborales; 2) Las condiciones propias del accionante no le permitan esperar el agotamiento de un proceso ordinario; y 3) cuando el mínimo vital del demandante y su familia se encuentra afectado[3].

3.2. De acuerdo con la Jurisprudencia de esta Corporación, el concepto de mínimo vital corresponde  a aquellos requerimientos básicos de toda persona para asegurar la digna subsistencia, el cual depende en forma  directa de  la retribución salarial, pues de esta manera también se estará garantizando la vida, la salud, el trabajo y la seguridad social. Así entendido el derecho al mínimo vital, no puede ser restringido a la simple subsistencia biológica del ser humano, pues es lógico pretender la satisfacción de las aspiraciones, necesidades y obligaciones propias del demandante y su grupo familiar. Como desarrollo de lo anterior, la Corte ha explicado que el mínimo vital no equivale al salario mínimo, sino que depende de una valoración cualitativa que permita la satisfacción congrua de las necesidades, atendiendo las condiciones especiales en cada caso concreto.

3.3. El mínimo vital se presume afectado cuando la suspensión en el pago del salario se prolonga indefinidamente en el tiempo, de tal suerte que se coloca al trabajador y a su familia en una situación económica crítica que afecta sus derechos fundamentales y que hace necesaria la intervención rápida y eficaz del juez de tutela para restablecer su goce, correspondiéndole al demandado la demostración de que el peticionario de la tutela cuenta con otros ingresos o recursos, con los cuales pueda atender sus necesidades primarias vitales y las de su familia.[4]

Esta Sala ha afirmado en varias de sus sentencias, que de acuerdo con la razón y las reglas de la experiencia, se presume la afectación del mínimo vital por el no pago oportuno de los salarios a partir del tercer mes anterior a la presentación de la acción de tutela respectiva, sin perjuicio de que con base en los elementos fácticos y probatorios particulares, se establezca otro periodo de vulneración [5].    

3.4.La Corte también ha sido constante en señalar que una entidad no puede aducir la difícil situación financiera para justificar su conducta omisiva en el cumplimiento de las obligaciones laborales para con sus empleados, suspendiendo el pago de sus salarios. Ello porque, como ya se indicó, cuando dicha conducta se prolonga en el tiempo se afecta la digna subsistencia de todos los miembros de la familia.

4 Caso concreto.

4.1. En el presente caso la señora María Cristina Tenjo Benítez, interpuso acción de tutela por considerar que el Municipio de Armenia vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, trabajo, mínimo vital y seguridad social, por no cancelar sus salarios y desafiliarla del régimen de seguridad social, no obstante estar prestando sus servicios en forma ininterrumpida, como Secretaria de la Junta Administradora Local de la Comuna Uno "Centenario" de Armenia, cargo para el cual fue elegida por el término de un año, para el periodo 2005, por la misma Junta en sesión del 6 de diciembre de 2004.

Señala la accionante que para efectos de su remuneración, fue nombrada por el Municipio de Armenia, como supernumeraria por el término de 3 meses con derecho a prestaciones sociales a partir del 3 de enero de 2005. Vencido el término de éste nombramiento, la Alcaldía Municipal le informó que a partir del 4 de abril de 2005, la nueva modalidad de vinculación sería el contrato de prestación de servicios sin formalidades plenas, el cual se negó a suscribir por considerarlo lesivo para sus intereses. Para tomar esta decisión, contó con el respaldo de la Junta Administradora Local a la que pertenece y a la cual ha continuado prestando sus servicios en forma ininterrumpida como Secretaria[6], así como con el apoyo de la Junta Central de Presidentes de las Juntas Administradoras Locales[7], quienes sostienen que tal determinación lesiona la autonomía de los Ediles y va en detrimento de las garantías mínimas laborales del personal a su servicio.     

Por su parte, el Ente Territorial accionado considera que  no es jurídicamente viable obligar a la administración municipal a cancelar los salarios reclamados por la accionante sin que exista vínculo laboral, toda vez que, de una parte, el término establecido para el nombramiento como supernumeraria, venció el 3 de abril de 2005 y por otra, la peticionaria se ha negado a suscribir el contrato de prestación de servicios sin formalidades plenas.

Advierte que de las normas que rigen la elección de la Secretaria, no se infiere la clase o modalidad de la vinculación que se deba adoptar para prestar dicho apoyo, razón por la cual, fueron preparados con el debido respaldo presupuestal, los contratos de prestación de servicios sin formalidades plenas, que se rigen por la ley 80 de 1993, como instrumento legal de que dispone la administración municipal para facilitar la consecución de los fines estatales, los cuales en su parecer no vulneran la autonomía de los Ediles ni las garantías laborales de quienes se encuentren a su servicio. Agrega además, que no es posible continuar acudiendo a la vinculación de supernumerarios, toda vez que de conformidad con el artículo 83 del Decreto - Ley 1042 de 1978, ésta figura se permite únicamente para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones y solamente por un término de hasta 3 meses.

Los jueces de instancia negaron la tutela al considerar que la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir, para solicitar ante el juez ordinario laboral o contencioso administrativo la determinación de su vínculo laboral y no se evidencia un perjuicio irremediable, que determine en forma urgente e impostergable la intervención del Juez de tutela.

4.2. De las pruebas obrantes en el expediente se tiene lo siguiente:

- Acta del 6 de diciembre de 2004, mediante la cual la accionante fue ratificada por unanimidad en el cargo de Secretaria y en consecuencia elegida por los miembros de la Junta Administradora Local Uno "Centenario", por el término de un año para el periodo 2005. (fl. 1)

- Resolución No. 001 del enero 3 de 2005, expedida por la Alcaldía Municipal, mediante la cual se nombra a la accionante como supernumeraria, por el término de 3 meses – desde el 3 de enero y hasta el 3 de abril de 2005 (fl.13), previa solicitud de las Juntas Administradoras Locales (fl.9). Igualmente reposan algunas resoluciones de nombramiento en condición de supernumeraria desde el año 1998, en que ingresó como Secretaria de la JAL. (fls. 10 y 12).

-Certificaciones expedidas por  el Presidente de la JAL, Comuna Uno "Centenario", en las que consta que la accionante se ha desempeñado como secretaria de esa Corporación por periodos de 15 días desde el 1º de abril y hasta el 30 de junio de 2005.( Fls.72 a 75 del Cuaderno 1 y 21 y 22 del cuaderno 2)  

- Certificación expedida por la E.P.S. Comfenalco, en la que consta que fue desafiliada a partir del 2 de abril de 2005. (fl.20 del cuaderno 2)

- Formatos de Contrato de Prestación de Servicios sin Formalidades Plenas, para los meses de abril y mayo de 2005, para ser suscritos entre la accionante y la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional de la Alcaldía de Armenia, los cuales cuentan con registro y disponibilidad presupuestal (fl. 107, 110, 111 y 116) y cuya justificación se consignó en los siguientes términos: "1) Que la Administración Municipal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, requiere de los servicios de una persona que apoye diferentes procesos que allí se manejan. 2) Que en la planta de servidores públicos del Municipio de Armenia, no se encuentra el personal disponible para desarrollar dicha actividad".

De las cláusulas allí pactadas se destacan las siguientes: El Objeto del contrato, es el de apoyar a través de actividades administrativas la gestión que corresponde a las JAL; las obligaciones del contratista consisten en elaborar oficios y actas de reuniones, orientar al público, realizar visitas, asistir a los programas de las comunas y rendir informe mensual de las actividades realizadas; el valor del contrato es de $6.206.666, pagaderos en quincenas vencidas por un término de 7 meses y 14 días contados a partir de la fecha de registro; en la cláusula octava se señala expresamente que el contrato no causa prestaciones sociales y en la decimoctava, se señala que la seguridad social será de responsabilidad del contratista.

- A folios 21, 29 y 36, peticiones mediante las cuales los miembros de la Junta Administradora Local Comuna Uno "Centenario", y la Junta Central de Presidentes de las Juntas Administradoras Locales, rechazan la nueva manera de vinculación y por tanto le solicitan al Alcalde del Municipio de Armenia, elaborar contratos de trabajo y no de prestación de servicios, por las marcadas diferencias que existen entre ambas formas de contratación.

En su parecer los contratos de prestación de servicios, vulneran los intereses de la institución misma, toda vez que limita la autonomía de las JAL, pues la decisión de contratar el personal dependería de las necesidades del servicio y no del acto de elección y solo se aplica cuando las actividades de la entidad no puedan realizarse con personal de planta. Además lesiona los intereses de los individuos que en ella laboran, y el derecho a la igualdad, toda vez que con esta manera de contratar, no se genera relación laboral, ni se confiere el derecho a las prestaciones sociales como a los demás servidores públicos. En su criterio éste tipo de conductas, constituye falta grave a la luz del Código Único Disciplinario.

Así mismo, precisan que no comparten el objeto del contrato, por cuanto la secretaria de la JAL no solo cumple la labor de apoyo sino que forma parte de la Corporación y por tanto desempeña función pública con carácter permanente y continuo. También cuestionan la función de rendir informe al interventor del contrato, toda vez que la secretaria debe hacerlo únicamente a los Ediles de quienes depende directamente y porque así lo estipula el reglamento interno de las JAL. Agregan que las cláusulas de terminación, modificación e interpretación unilaterales que contempla el contrato, vulneran también la autonomía de las JAL, toda vez que se faculta a la parte contratante, es decir al Municipio, para decidir sobre las funciones y el retiro de sus empleados, con lo cual se desvirtúa la facultad de elección que tiene la Junta Administradora Local en relación con los secretarios, contemplada en el Parágrafo del Artículo 13 del Acuerdo 007 de 1997, expedido por el Concejo Municipal.  Aceptar esta forma de contratación es abrir las puertas a "...la intervención, direccionamiento y ordenamiento que la clase dirigente y la administración municipal pueda darle a nuestra Corporación pues perderíamos el control absoluto del único elemento autónomo que hemos poseído en el momento como es la DESIGNACIÓN de los funcionarios (mensajería y auxiliar de servicios generales.)"

También consideran que la relación laboral es evidente pues se configura un contrato de trabajo con derecho a prestaciones sociales, toda vez que tales funcionarios, cumplen horario, prestan un servicio y se encuentran bajo subordinación permanente.

- Por último, reposan en el expediente las respuestas que el ente territorial dio a las peticiones presentadas por las JAL, cuyos argumentos son similares a los expuestos ante el Juzgado de instancia al contestar la presente acción de tutela (fls. 26 y 45). También se encuentran los escritos dirigidos a la accionante, mediante los cuales la Administración Municipal de manera reiterativa, le solicita a la peticionaria allegar la documentación requerida para llevar a cabo la suscripción del contrato de prestación de servicios sin formalidades plenas con la Administración Municipal y en la que se le advierte que mientras no exista un vínculo laboral, no podrá hacer reclamaciones económicas y por tanto resulta evidente la exoneración de toda responsabilidad. (Fl.18,19 y 20)

4.3.  Del material probatorio expuesto, se extraen las siguientes normas que fundamentan los argumentos expuestos por cada una de las partes:

- El Artículo 318 de la Constitución Política, que establece:

"ARTÍCULO 318.– Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.

En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley[8], que tendrá las siguientes funciones: ..."

- La Ley 136 de 1994, en su artículo 119, determinó la conformación de las Juntas Administradoras Locales, así:

ARTICULO 119. JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES: En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local, integrada por no menos de cinco (5) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para períodos de tres (3) años que deberán coincidir con el período de los concejos municipales.

Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem.

- Por su parte, los artículos 120 a 140 de la Ley 136 de 1994, que regulan lo relacionado con las Juntas Administradoras Locales, estipulan la forma de elección; calidades para ser elegido; régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones; forma de posesión del cargo; reemplazos; funciones y la posibilidad de expedir su propio reglamento en el cual se determine el régimen de organización y funcionamiento. Expresamente el artículo 133 dispone lo siguiente en relación con la organización administrativa:

ARTICULO 133. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA: Las Juntas Administradoras Locales no podrán crear organización administrativa alguna, pero el alcalde municipal podrá colocar bajo la dirección de los corregidores, según el caso, a funcionarios municipales, quienes cumplirán las funciones que les asignen las autoridades municipales y las que se deriven de la actividad de las Juntas Administradoras Locales.

- Se cita también el Acuerdo 007 del 10 de mayo de 1997 "Por medio del cual se establece la División Territorial del Municipio de Armenia en diez comunas y un corregimiento, se dictan normas para su funcionamiento y se reglamentan las Juntas Administradoras Locales", expedido por el Concejo Municipal, el cual dispone en su artículo 13 lo siguiente:

"   Las Juntas Administradoras Locales elegirán un presidente, un vicepresidente y un secretario.

En su parágrafo único establece:

"El secretario de la Junta Administradora Local, será elegido por el periodo de un (1) año, reelegible a criterio de la respectiva junta. El secretario será remunerado por el Municipio y no podrá tener el carácter de Edil. Las calidades, funciones y asignaciones serán determinadas por el Alcalde Municipal en el acto de creación."

- Ahora bien, en lo relacionado con las responsabilidades asignadas a los Alcaldes Municipales respecto de las Juntas Administradoras Locales, se tiene lo siguiente:

- Ley 136 de 1994, artículo 91, literal D, numeral 8:

" ARTICULO 91. FUNCIONES: Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

(...)

D) En relación con la Administración Municipal:

(...)

8. Apoyar con recursos humanos y materiales el buen funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales."

- Por su parte el artículo 14 del Acuerdo 007 de 1997, estipula:

"Artículo 14. Recursos para el Funcionamiento: En cumplimiento de la función legal determinada en el artículo 91, literal d, numeral 8, de la ley 136 de 1994, el Alcalde Municipal prestará el apoyo necesario, con recursos humanos y materiales, para el buen funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales. Para el efecto, incluirá las respectivas partidas en el presupuesto municipal."

4.4. Del análisis efectuado al material probatorio y de los argumentos expuestos por la accionante para reclamar el pago de los salarios, así como de los alegados por la Alcaldía de Armenia para no cancelarlos, se tiene claramente establecida la existencia de una relación laboral, en la que se encuentran presentes todos y cada uno de sus elementos esenciales a los que se hizo mención en las consideraciones generales de la presente sentencia, como son la realización de una labor determinada o de un servicio personal bajo las órdenes de otra persona, cumpliendo con  requerimientos, tales como atender un horario de trabajo o asistir a un lugar de trabajo acordado.

En efecto, en el presente caso la accionante (i) se encuentra ejerciendo de manera personal las labores de secretaria de la Junta Administradora Local de la Comuna Uno "Centenario", y en tal condición desempeña las funciones que le son propias a su cargo; (ii) tales funciones las cumple bajo la continua subordinación y dependencia de los ediles de la JAL a la que pertenece, quienes se encargan de exigirle el cumplimiento del trabajo que se le asigna, y iii) entre los meses de enero y marzo de 2005, recibía una remuneración equivalente a $664.500.oo, como retribución del servicio prestado, en virtud del nombramiento como supernumeraria que le hizo la Alcaldía del Municipio.

No obstante encontrar presentes los tres elementos que caracterizan la relación de trabajo, se evidencia claramente desacuerdo sobre la regulación legal aplicable y la determinación de la forma de vinculación, bien sea contractual o legal y reglamentaria, que en criterio de esta Sala constituyen asuntos que escapan de la competencia del juez constitucional.

4.5. Considera también esta Sala que de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente y los requisitos señalados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a que se hizo referencia en las consideraciones generales de esta providencia, dado que la accionante hace más de seis meses que no recibe remuneración alguna por concepto de salarios, en aplicación de la presunción señalada en el punto 3.3. de la parte considerativa de este fallo, sin duda alguna se está afectando de manera grave el mínimo vital de aquella y de su familia, en tanto que el no pago de los salarios, que se inició el 4 de abril de 2005, ha tenido lugar en los tres (3) meses anteriores a la presentación de la acción de tutela, el día 13 de junio de 2005.

Es de anotar que en el presente caso la Alcaldía accionada no desvirtuó las afirmaciones de la peticionaria, relativas a la necesidad económica que tiene de los salarios adeudados para su digna subsistencia, quien sustentó su afectación y el menoscabo económico en lo siguiente:

- En el escrito de demanda la señora María Cristina Tenjo afirmó sobre el particular, que al no recibir la remuneración mensual, ni contar con otros ingresos adicionales, se le ha afectado su mínimo vital pues no cuenta con la posibilidad de subsistir, toda vez que comparte con su esposo los gastos básicos para el sostenimiento del hogar, tales como alimentación, salud, arrendamiento, educación para su hijo de 5 años y servicios públicos y transporte, los cuales se encuentran en la actualidad atrasados en sus pagos. Esta situación, le ha traído graves perjuicios en tanto que se le ha afectado su hoja de vida crediticia y además se ha visto obligada a solicitar prestamos personales que también le han sido cerrados al no poder dar cumplimiento con su pago. (fl.82)

- Comunicación de fecha 8 de junio de 2005, suscrita por la Directora del Departamento de Normalización de Activos de MEGABANCO S.A., mediante la cual informa a la Directora del Departamento Administrativo de la Alcaldía de Armenia la relación de funcionarios, entre los cuales se encuentra la accionante, a quienes no se les pudo efectuar descuento alguno en la nómina del mes de mayo de 2005. (Fl. 60)

- Factura del servicio de teléfono, por consumo correspondiente al periodo de marzo a abril de 2005, con fecha de suspensión el 28 de mayo de 2005, por valor de $83.370.oo, a nombre del señor José Benigno Tenjo Solórzano, correspondiente al teléfono 7475922  (Fl.62).

- Cuenta de cobro de fecha 9 de junio de 2005, dirigida a la accionante suscrita por la señora Maryluz Vásquez Ramírez, por la suma de $500.000.oo, más intereses del 5% mensual contados a partir de abril de 2005, por concepto de préstamo personal en efectivo. (fl. 64)

Por lo anterior esta Sala de Revisión revocará el fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, y en su lugar tutelará los derechos al trabajo y al mínimo vital de la señora María Cristina Tenjo Benítez violados por el ente territorial demandado, para lo cual se ordenará a la Alcaldía del Municipio de Armenia que en el término indicado realice los ajustes administrativos necesarios para el pago de la remuneración salarial de la accionante. Al vencimiento de éste término aquella deberá pagar la remuneración causada y dejada de pagar a partir del 4 de abril de 2005 y hasta la notificación de esta providencia, y en adelante y hasta el vencimiento del periodo para el cual fue elegida por la JAL, es decir hasta el 31 de diciembre de 2005, efectuar en forma oportuna dicho pago, mientras subsistan las condiciones laborales señaladas.

IV. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. REVOCAR el fallo dictado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia el 15 de julio de 2005, que negó la acción de tutela promovida contra el Municipio de Armenia por la señora María Cristina Tenjo Benítez y en su lugar conceder el amparo de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la actora.

Segundo. ORDENAR a la Alcaldía del Municipio de Armenia, que en un término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha hecho, realice los ajustes administrativos necesarios para el pago de la remuneración salarial de la señora María Cristina Tenjo Benítez. Al vencimiento de éste término, aquella deberá pagar la remuneración causada y dejada de pagar a partir del 4 de abril de 2005 y hasta la notificación de la presente sentencia, y en adelante y hasta el vencimiento del periodo para el cual fue elegida por la JAL, es decir hasta el 31 de diciembre de 2005, efectuar en forma oportuna dicho pago, mientras subsistan las mismas condiciones laborales y se preste el servicio por la Servidora Pública.

Tercero.  Por Secretaría, líbrese las comunicaciones prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado Ponente

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

EN PERMISO

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Ver entre otras Sentencia T-611 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1041 de 2000 y T- 950 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[2] Ver sentencias T-426 de 1992, T-234 de 1997, T-211 y T-213 de 1998, T-089 de 1999.

[3] Sentencias T –092/04, T-1049/03, T-816/03, T-353/03, T1160/01, T-394/01, T- 439/00, T-263/00, SU-995/99, entre otras

[4] Sentencias T-092/04, T-470/03, T-353/03, T-345/03, entre otras.

[5] En similar sentido, se pronunció esta Corporación en la sentencia T-1023 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra: "Aunque existe mora en el pago de los salarios por parte de la entidad demandada, no puede considerarse que se está afectando el mínimo vital de los trabajadores por cuanto se reclaman salarios atrasados que si bien pudieron generar dificultades económicas, han podido ser de una u otra forma superadas".

[6] Ver certificaciones expedidas por el Presidente de la Junta Administradora Local de la Comuna Uno "Centenario", en las que consta que la accionante se ha desempeñado como Secretaria de esa Corporación, desde el 1º de abril hasta el 31 de mayo de 2005. (fls. 72 a 75).

[7] La Junta Central de Presidentes de las JAL, expidió la resolución 01 del 25 de abril de 2005, mediante la cual: (i) ordena a los 13 funcionarios de la Corporación, se abstengan de firmar los contratos de prestación de servicios, toda vez que van en contra de la autonomía, al ser éstas Corporaciones de elección popular y no dependencias de la Administración Municipal; (ii) exige al Alcalde dar estricto cumplimiento a las normas laborales, toda vez que existen los recursos apropiados y además por cuanto no pueden ser contratistas toda vez que prestan un servicio de carácter permanente y cumplen horario de oficina. (iii) rechazan la postura del Alcalde por cuanto va en detrimento de las garantías mínimas laborales y de la autonomía de los ediles para elegir a sus funcionarios. (fl.47)

[8] El Artículo 6º del Acto Legislativo No. 02 de 2002, estipula: "El período de los miembros de las Juntas Administradoras locales a las que se refiere el artículo 318 de la Constitución Política será de cuatro años."

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