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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE
FECHA: Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil (2000).
REF: Radicación número: 17456
ACTOR: SOCIEDAD BELTRAN PINZON Y CIA S.A.
DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA.
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 9 de marzo de 1999, mediante el cual se libró mandamiento de pago en su contra.
1o..- La sociedad BELTRAN PINZON Y CIA S.A. CONSTRUCCIONES mediante apoderado judicial presentó demanda ejecutiva en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA con el fin de que se librara mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero:
"1.1.- Por la suma de CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS DIEZ Y SEIS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS CON 55/100 MCTE ($441.516.977,55), saldo adeudado del ACTA DE OBRA No.11 de fecha diciembre 4 de 1997, que corresponde a la cuenta de cobro 0244 de fecha diciembre 5 de 1997, radicadas en la secretaria de obras publicas del Municipio de Bucaramanga, el 5 de diciembre de 1997, obligación que se hizo exigible el 5 de enero de 1998, junto con el valor de la actualización de la suma anteriormente expresada de acuerdo a la variación porcentual que certifica el DANE respecto al índice de precios al consumidor, desde el día 5 de enero de 1998 hasta el día del pago. Y sobre el valor actualizado la tasa de interés del seis (6%) por ciento anual durante el mismo periodo tal y como lo expresa el articulo 4o numeral 8 de la ley 80 de 1993 y el articulo 1o del Decreto 679 de 1994 y cláusula vigésima segunda del contrato.
1.2.- Por la suma de CIENTO SETENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y UN MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS CON 83/100 MCTE ($174.361.388,83) saldo adeudado del ACTA DE OBRA No.12 de fecha diciembre 23 de 1997,que corresponde a la cuenta de cobro 0301 de fecha marzo 6 de 1998, radicadas en la secretaria de obras publicas del Municipio de Bucaramanga, el 6 de marzo de 1998, obligación que se hizo exigible el 6 de abril de 1998, junto con el valor de la actualización de la suma anteriormente expresada de acuerdo a la variación porcentual que certifica el DANE respecto al índice de precios al consumidor, desde el día 6 de abril de 1998 hasta el día del pago. Y sobre el valor actualizado la tasa de interés del seis (6%) por ciento anual durante el mismo periodo tal y como lo expresa el articulo 4o numeral 8 de la ley 80 de 1993 y el articulo 1o del Decreto 679 de 1994 y cláusula vigésima segunda del contrato.
1.3.- Por la suma de VEINTINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS DIEZ Y SIETE MIL CUATROCIENTOS SIETE PESOS CON 85/100 MCTE ($29.817.407,85), saldo adeudado del ACTA DE OBRA No.18 de fecha diciembre 9 de 1997,que corresponde a la cuenta de cobro 0248 de la misma fecha, radicadas en la secretaria de obras publicas del Municipio de Bucaramanga, el 9 de diciembre de 1997, obligación que se hizo exigible el 9 de enero de 1998, junto con el valor de la actualización de la suma anteriormente expresada de acuerdo a la variación porcentual que certifica el DANE respecto al índice de precios al consumidor, desde el día 9 de enero de 1998 hasta el día del pago. Y sobre el valor actualizado la tasa de interés del seis (6%) por ciento anual durante el mismo periodo tal y como lo expresa el articulo 4o numeral 8 de la ley 80 de 1993 y el articulo 1o del Decreto 679 de 1994 y cláusula vigésima segunda del contrato.
1.4.- Por la suma de DIEZ Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS DIEZ Y SEIS PESOS CON 92/100 MCTE ($17.259.416,92), valor del ACTA DE REAJUSTE No.20 de fecha 9 de febrero de 1998, que corresponde a la cuenta de cobro 0304 de fecha 6 de marzo de 1998, radicadas en la secretaria de obras publicas del Municipio de Bucaramanga, en la misma fecha, obligación que se hizo exigible el 6 de abril de 1998, junto con el valor de la actualización de la suma anteriormente expresada de acuerdo a la variación porcentual que certifica el DANE respecto al índice de precios al consumidor, desde el día 6 de abril de 1998 hasta el día del pago. Y sobre el valor actualizado la tasa de interés del seis (6%) por ciento anual durante el mismo periodo tal y como lo expresa el articulo 4o numeral 8 de la ley 80 de 1993 y el articulo 1o del Decreto 679 de 1994 y cláusula vigésima segunda del contrato.
1.5.- Por la suma de VEINTIOCHO MILLONES SEISCIENTOS VEINTICUATRO MIL SETECIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS CON 02/100 MCTE ($28.624.738,02), valor del ACTA DE REAJUSTE No.21 de fecha febrero 17 de 1998,que corresponde a la cuenta de cobro 0305 de fecha marzo 6 de 1998, radicadas en la secretaria de obras publicas del Municipio de Bucaramanga, en la misma fecha, obligación que se hizo exigible el 6 de abril de 1998, junto con el valor de la actualización de la suma anteriormente expresada de acuerdo a la variación porcentual que certifica el DANE respecto al índice de precios al consumidor, desde el día 6 de abril de 1998 hasta el día del pago. Y sobre el valor actualizado la tasa de interés del seis (6%) por ciento anual durante el mismo periodo tal y como lo expresa el articulo 4o numeral 8 de la ley 80 de 1993 y el articulo 1o del Decreto 679 de 1994 y cláusula vigésima segunda del contrato."
2o..- El a-quo mediante auto del 9 de marzo de 1999 libró el mandamiento de pago por considerar que :
"En consideración a que el CONTRATO DE OBRA PUBLICA No. 286 de 1996, sus adicionales 1, 2 y 3 de 1.997, el Acta de Común Acuerdo del 24 de noviembre de 1.997, por medio del cual se modifica el contrato adicional No. 2, las Actas de Obra Nos. 11 del 4 de diciembre de 1.997 y 12 del 23 de diciembre de 1.997, las Actas de Reajuste Nos. 18 del 9 de diciembre de 1.997, 20 del 9 de febrero de 1.998, y 21 del 17 de febrero de 1.998, los Certificados de Registro Presupuestal Nos. 3605, 3797, 1225 y 1126 del 24 de noviembre de 1.997, 19 de diciembre de 1.997 y 28 de mayo de 1.998 los dos últimos, respectivamente, y el Acta de Recibo Final de Obra del 8 de diciembre de 1.998, de conformidad con lo previsto en el articulo 488 del C.P.C., presta merito ejecutivo, por contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible, esta Corporación en ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, procederá a librar el correspondiente MANDAMIENTO DE PAGO por la suma de SEISCIENTOS NOVENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS VEINTINUEVE PESOS CON DIEZ Y SIETE CENTAVOS ($691.579.929,17) valor que deberá actualizarse en su debida oportunidad conforme al artículo 1o. del Decreto 679 de 1.994, más los intereses de mora, sobre este monto, al seis por ciento (6%) anual desde que se hicieron exigibles cada una de las obligaciones nacidas de las Actas de Obra y de Reajuste antes mencionadas hasta que se produzca el pago sin tener en cuenta el fundamento legal de las pretensiones de la demanda, toda vez que el artículo 4o. numeral 8o. de la Ley 80 de 1993 solo es aplicable en ausencia de la voluntad de las partes."
3o..- Inconforme el demandado interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación para que se revocara el auto anterior, por las siguientes razones:
"1.- El auto de Marzo 9 de 1999 mediante el cual se libra mandamiento de pago contra el Municipio de Bucaramanga y en favor de Beltran Pinzón y compañía, ordena en la cláusula primera para cada una de las sumas de dinero: que el valor deberá actualizarse en su debida oportunidad conforme el articulo 1o del Decreto 679 de 1994, mas intereses de mora al seis ( 6%) anual.
2.- Ahora bien en el contrato 286 de 1996, suscrito entre el Municipio de Bucaramanga y la firma Beltran Pinzón y compañía, se pacto:
"CLAUSULA CUARTA FORMA DE PAGO : " (..) B) Actas mensuales: EL CONTRATISTA presentará actas parciales mensuales de obra aprobadas y radicadas por el interventor, correspondientes a las cantidades de obra recibidas a satisfacción del MUNICIPIO (..)"
CLAUSULA VIGESIMA SEGUNDA INTERESES MORATORIOS: EL CONTRATISTA, deberá radicar el acta de entrega de obra en la dependencia donde se originó el contrato. El funcionario encargado de la radicación de las actas procederá a corregirlas y ajustarlas oficiosamente si a ello hubiere lugar, y si esto no fuere posible las devolverá a la mayor brevedad explicando por escrito los motivos en que se fundamente tal determinación. El acta se entiende radicada cuando se ajuste a los requisitos administrativos y legales y le sea expedida constancia de radicación por el funcionario encargado. Después de radicada el acta el MUNICIPIO contara con treinta (30) días calendario para realizar el pago. Vencido el anterior plazo, EL MUNICIPIO reconocerá a favor de el contratista un interés moratorio equivalente al seis por ciento ( 6%) anual. "
Al respecto el tratadista, Jorge Eduardo Chemás Jaramillo, en la Obra Régimen de Contratación estatal, segunda edición, pag 298 y 299, compilador Jorge Pino Ricci, opina: "La ley 80 de 1993, interviene en este respecto y fija una tasa del doble del interés legal civil ( 12%), para cuando las partes no han pactado intereses moratorios . Empero lo anterior no significa que esta sea la tabla aplicable en todos los casos de contratación estatal. La norma es clara en señalar que se esta refiriendo a los casos en los cuales las partes no han pactado interés moratorio alguno (..) "
3.- De esta forma el pacto del seis ( 6%) por ciento anual por pago de interés moratorio hace parte del negocio jurídico, esto es, del contrato 286 de 1996, suscrito entre el Municipio y la firma BELTRAN PINZON Y COMPAÑÍA.
4.- El articulo 1602 del Código Civil establece que todo contrato es ley para las partes, esto es los contratantes.
5.- No existe fuerza de ley para modificar las condiciones pactadas como consecuencias de la voluntad de las partes, las cuales acordaron pagar únicamente el seis 6% por ciento anual por concepto de interés moratorio sobre las sumas adeudadas. En consecuencia el negocio jurídico celebrado entre el Municipio de Bucaramanga y la parte actora es inmodificable, salvo acuerdo entre las partes."
La Sala confirmará la decisión proferida por el Tribunal, por las razones que se pasan a exponer.
El artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece:
"Sin perjuicios de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa."
En relación con el alcance de esta disposición, la Sala Plena en auto del 29 de noviembre de 1994 (Expediente No. S-414), expresó:
"…de la norma transcrita claramente se infiere que la ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso de proceso de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. "Observa que la ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, si es una tendencia legislativa…."
Del precepto que se deja transcrito se deduce que esta jurisdicción es competente para conocer de procesos ejecutivos siempre y cuando medie un contrato estatal, esto es, que el título ejecutivo que se aduzca debe estar constituido por el contrato celebrado con la administración o bien por éste y otros documentos (actas de recibo, factura, etc), en cuyo caso se trataría de un título ejecutivo complejo.
1o..- La Sociedad Beltrán Pinzón y Cia. S.A. solicitó que se librara mandamiento de pago por varias sumas de dinero que se dejaron de pagar con ocasión de la ejecución del contrato de obra pública No. 286 de 1996 -construcción del hospital local del norte de Bucaramanga- que en total ascienden a $691.579.929.17. En relación con cada uno de estos valores solicita se actualicen de acuerdo con la variación porcentual que certifique el DANE, respecto al índice de precios al consumidor, desde la fecha en que se hizo exigible hasta el día del pago y sobre el valor actualizado se reconozca la tasa de interés del seis por ciento anual durante el mismo periodo, tal y como lo expresa el artículo 4o numeral 8 de la ley 80 de 1993 y el articulo 1o del decreto 679 de 1994 y la cláusula vigésima segunda del contrato.
2o..- El a quo por encontrar que los documentos allegados reunían los requisitos exigidos por el artículo 488 del C. de P.C. libró el mandamiento de pago solicitado y ordenó que dicho valor SE ACTUALICE EN SU DEBIDA OPORTUNIDAD CONFORME AL ARTÍCULO 1o. DEL DECRETO 679 DE 1994, MAS INTERESES DE MORA AL SEIS POR CIENTO (6%) ANUAL.
3o..- La parte ejecutada apeló el auto mediante el cual se libró el mandamiento de pago al considerar que el a quo está desconociendo que las partes en el contrato No. 286 de 1996 acordaron que en caso de incumplimiento el interés de mora sería del 6% anual y que por lo tanto, no se puede aplicar en el caso concreto el interés reglamentado por el art. 1o del Decreto 679 de 1994.
4o..- La sociedad demandante en el término del traslado del recurso interpuesto por el Municipio de Bucaramanga (fl.326 c.2), consideró que el auto de 9 de marzo de 1999 "ordenó tan solo el pago de intereses al seis por ciento (6%) anual, tal y como se solicitó en la demanda, en obedecimiento a la ley contractual, porque así lo habían convenido las partes."
Pero se refirió a la indexación o actualización de las sumas de dinero en el siguiente sentido:
"2. … Como lo ha señalado la jurisprudencia, la actualización o indexación es un desarrollo del principio de la intangibilidad de la remuneración del contratista, que tiene por cometido mantener los precios y, consecuentemente los pagos que se hagan a éste, debidamente actualizados. Es decir, es este un instrumento que preserva el poder adquisitivo de la moneda, a condición de que el mecanismo fórmula u operación matemática que se emplee para el efecto no encierre ningún facto (sic) de castigo o limitante o que sean incompletos. Se trata de mantener el poder adquisitivo que tenía el dinero, la suma calculada cuando se celebró el contrato o cuando debía efectuarse su pago.
(…)
10. Qué ha sucedido en el caso que nos ocupa?. Los contratantes pactaron un interés moratorio benéfico para la administración, pues lo establecieron en el legal civil (6% anual) cuando bien podía haberse pactado hasta del 12%. Pero este convenio no significa que se haya desistido o acordado no causar indexación o el ajuste monetario que consagra la ley. Está bien que la administración vigile que no se le cobre más del 6% del interés moratorio, cosa que el contratista ha respetado y por ello ha sido incólume en sus peticiones al no formular un pedimiento superior a esos porcentajes, pero, es indebido y abusivo de la Administración, que prevaliéndose de el ventajoso convenio contractual, pretenda de manera no clara y directa, arrebatarle al contratista el derecho a recibir el valor real de su crédito, frente a cuya satisfacción ha sido negligente, injusto y opresor, porque en las cuantías que encierra la obligación, el no pago oportuno de la deuda constituye una opresión económica a que cumplió con lealtad y exactitud los deberes y obligaciones contractuales …"
5o..- De acuerdo con lo anterior y revisando los documentos allegados con la demanda ejecutiva se encuentra que no le asiste razón al apelante por las siguientes razones:
El artículo 4o. de la Ley 80 de 1993 en su numeral 8 establece como uno de los deberes de las entidades estatales:
"Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.
Sin perjuicios de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado." (subrayas fuera de texto).
Por su parte el artículo 1o. del Decreto 679 de 1994 estableció:
"Artículo 1o.. De la determinación de los intereses moratorios. Para determinar el valor histórico actualizado a que se refiere el artículo 4o. numeral 8o. de la ley 80 de 1993, se aplicará a la suma debida por cada año de mora el incremento de índice de precios al consumidor entre el 1o. de enero y el 31 de diciembre del año anterior. En el evento de que no haya transcurrido un año completo o se trate de fracciones de año, la actualización se hará en proporción a los días transcurridos".
El Código Civil señala:
"Art.1617.- Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes:
1o.) Se seguirán debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los interese corrientes en ciertos casos;
El interés legal se fija en seis por ciento anual;"
(…) (subrayas fuera de texto).
Se infiere de la normatividad citada que en las obligaciones dinerarias derivadas de la contratación estatal, las partes tienen libertad de pactar la tasa correspondiente al interés moratorio, siempre y cuando se ajuste a las previsiones comerciales y penales, esto es, sin incurrir en el interés de usura y ante la ausencia de ese pacto, se aplica la tasa prevista por la ley 80 de 1993, es decir, el 12% anual sobre el valor histórico actualizado.
En el contrato de obra pública No. 286 celebrado entre el Municipio de Bucaramanga y Beltrán Pinzón y Cía. S.A. Construcciones, se pactaron los intereses moratorios de la siguiente forma:
"(…) Después de radicada el Acta el MUNICIPIO contará con treinta (30) días calendario para realizar el pago. Vencido el anterior plazo, el MUNICIPIO reconocerá a favor del CONTRATISTA un interés moratorio equivalente al seis por ciento (6%) anual sobre las sumas adeudadas."
Esto significa que, sobre las sumas de dinero que debe pagar el Municipio a favor del contratista ejecutante se debe liquidar el interés moratorio a la tasa del 6% anual, teniendo en cuenta que esto fue lo que convinieron las partes en el respectivo contrato. Y no hay lugar a deducir que la intención de ellas era ajustarse a lo previsto por la ley 80 de 1993, toda vez que la tasa a que se refiere la ley es el doble del interés legal (12%) y a esa no remitieron las partes.
La actualización o indexación de las sumas de dinero por las cuales se libró el mandamiento de pago merece otro razonamiento. Pese a que en el contrato no se pactó que el interés moratorio se aplicaría "sobre el valor histórico actualizado", existen otras disposiciones legales que dan cabida a que el pago de tal suma se ordene sobre un valor actualizado.
El art. 178 del C.C.A. dispone:
"AJUSTE DEL VALOR. La liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos lo casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice e precios al consumidor, o al por mayor".
La jurisprudencia de esta sección también ha fijado su posición sobre el pago de sumas indexadas e intereses en el siguiente sentido:
"Ha entendido la doctrina que si a un crédito reajustado en función de la depreciación sufrida entre la fecha en que se causó la obligación y el pago, se le suman intereses corrientes bancarios, se originaría un enriquecimiento sin causa, porque, esta clase de interés incluye un "plus" destinado a recomponer el capital.
No se excluyen entre si los rubros de devaluación e intereses puros puesto que tienen causas diferentes: Los intereses buscan compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital (lucro cesante), en tanto que la compensación por depreciación monetaria se dirige a mantener indemne el patrimonio del acreedor que sufriría menoscabo si recibiese como reparación el monto del daño originado en signo monetario envilecido (daño emergente). Se habla de intereses puros porque los bancarios corrientes llevan en su seno una parte que busca compensar la incidencia del fenómeno inflacionario. Por eso no sería equitativo revaluar y cobrar esta clase de intereses.
De allí que comparta la Sala que si se realizan reajustes del crédito, el interés debe ser un interés puro exclusivamente retributivo del precio del uso del capital que es lo que ha dejado de ganar el acreedor por la falta de inversión de sus fondos excluyendo el plus del interés que tiene otra función.
"Toda indemnización debe ser íntegra y completa, de modo que compense para su acreedor el daño que se le produce con el no pago oportuno de la obligación. Así, debe comprender no solo el rendimiento que dejó de percibir, traducido ordinariamente en intereses, sino también la pérdida del valor adquisitivo de la moneda con la que se pretende pagar. En este orden de ideas el equilibrio o la justeza en la indemnización debe mostrar ésta o similar ecuación: indemnización debida igual a deuda en la fecha del perjuicio, más intereses hasta que el pago se efectúe, más devaluación"
Precisa la sala frente al aparte de la sentencia que se transcribe, aplicable al caso concreto, que cuando ésta se refiere a intereses puros, éstos no son otros que los intereses legales a que se refiere el Código Civil, o sea el 6% que establece el art. 1617 y que sólo cuando se ha pactado esta tasa es procedente la indexación de la suma originalmente debida, ya que cuando las partes pactan las tasas establecidas por el Código de Comercio (interés corriente bancario, art. 883 y 884 sobrogados por la Ley 45 de 1990) no hay lugar a actualizar o traer a valor presente las sumas debidas, pues dichas tasas tienen un componente inflacionario.
De acuerdo con lo anterior es claro que cuando el a quo libró el mandamiento de pago sobre las sumas reclamadas por el demandante y ordenó que éstas deberían actualizarse en su debida oportunidad conforme al art. 1o. del decreto 679 de 1994, más intereses de mora al seis por ciento (6%) anual, reconoció la tasa que pactaron las partes, pero aplicada sobre el valor histórico actualizado, con base en los parámetros del art. 1o. del decreto 679 del 1994 que es equitativo para que la indemnización del perjuicio sea íntegra y completa tal como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Sala.
Por todo lo expuesto se confirmará el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 9 de mayo de 1999.
CÓPIESE NOTIFÍQUESE Y DEVUELVASE,
Publíquese en los anales del Consejo de Estado
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Presidente Sección
JESÚS MARIA CARRILLO B.
RICARDO HOYOS DUQUE
ALIER E. HERNÁNDEZ E.
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
"Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación - ICFES"
ISSN [2500-4409 En linea]
Última actualización: 15 de mayo de 2024
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