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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
<Este documento incluye el fallo de nulidad y el fallo de suspención>
RADICACIÓN No. : 5191
FECHA : Santa Fe de Bogotá, D.C., ocho de
abril de mil novecientos noventa y nueve.
CONSEJERO PONENTE : JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
ACTOR : JULIO ROBERTO CEPEDA TARAZONA
REFERENCIA : DECRETOS DEL GOBIERNO
<TESIS - RELATORÍA CONSEJO DE ESTADO>
ESTATUTO DE LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS - Reproducción de normas derogadas
Como el artículo 167 de la ley 446 de 1998 derogó expresamente los artículos 6, 26 y 38, numeral 3, del decreto 2279 de 1989, los mismos no podían ser compilados en el decreto 1818 de 1998, pues, al hacerlo, el Gobierno Nacional entró a vulnerar precisamente el art. 166 de la ley 446 de 1998, que sólo le permitía compilar las normas que se encontrasen vigentes. Ahora bien, frente al art. 155, numerales 4 y 5, del decreto 1818 de 1998, que reprodujo el artículo 21 del decreto extraordinario 2651 de 1991, el demandante afirma que es violatorio de los artículos 162 y 166 de la ley 446 de 1998, aseveración que tiene fundamento, como se dijo también en el auto que decretó la suspensión provisional de aquél, pues el citado artículo 162, si bien adoptó como legislación permanente el artículo 21 del decreto extraordinario 2651 de 1991, también lo es que expresamente excluyó de tal adopción sus numerales 4 y 5, los cuales fueron compilados en el decreto acusado, desconociendo con ello las normas legales citadas. De otra parte, al prescribir el artículo 166 de la ley 446 de 1998 que el Gobierno Nacional queda facultado para compilar las normas vigentes contenidas, entre otras, en la ley 23 de 1991, sin cambiar su redacción, ni contenido, es evidente que el Gobierno Nacional debió reproducir el texto del artículo 103 de la ley 23 de 1991, que modificó el artículo 19 del decreto extraordinario 2279 de 1989, y no reproducir el texto original de este último artículo citado, pues, al hacerlo, contrarió lo dispuesto en los artículos 166 de la ley 446 de 1998 y 103 de la ley 23 de 1991.
CONTROL DE LEGALIDAD DE DECRETOS COMPILADORES - Competencia / DECRETOS EJECUTIVOS COMPILADORES - Competencia para su control
Si bien es cierto que las normas compiladas en el decreto 1818 de 1998 tienen rango legal, en la medida de que provienen de ordenamientos con tal carácter, también lo es que en el asunto sometido a su consideración no se está controvirtiendo la constitucionalidad de dichas normas, cuestión que en efecto le corresponde a la Corte Constitucional, sino que simplemente el demandante está cuestionando la inclusión de dichas normas en el decreto, cuando las mismas ya no estaban vigentes, asunto que la misma Corte Constitucional atribuye su conocimiento al Consejo de Estado.
NOTA DE RELATORIA: Menciona la sentencia C-508/96 de la H. Corte Constitucional mediante la cual se determinó la competencia para el control de los decretos ejecutivos compiladores, jurisprudencia reiterada en auto de Sala Plena de 27 de enero de 1999, Expediente D - 2267.
<TEXTO DEL EXPEDIENTE:>
La Sala procede a decidir mediante sentencia de única instancia el proceso a que ha dado lugar la demanda promovida, en acción de nulidad, por el ciudadano JULIO ROBERTO CEPEDA TARAZONA contra los artículos 121, 126, 138, 155, numerales 4 y 5, y 163, numeral 3, del decreto 1818 de 7 de septiembre de 1998, expedido por el Gobierno Nacional.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
1.1 La pretensión
El actor pretende se decrete la nulidad de los artículos 121, 126, 138, 155, numerales 4 y 5, y 163, numeral 3, del decreto 1818 de 1998, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho, "por medio del cual se expide el estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos".
1.2 Los hechos
Los hechos que sirven de sustento a las pretensiones de la demanda se reducen a:
a) Mediante el artículo 166 de la ley 446 de 1998 se facultó al Gobierno Nacional para que, dentro de los dos meses siguientes a la expedición de dicha ley, compilara las normas vigentes aplicables a la conciliación, arbitraje, amigable composición y a la conciliación en equidad.
b) El Gobierno realizó esta compilación mediante el decreto 1818 de 1998, pero se equivocó en los apartes demandados pues reprodujo normas que se encuentran expresamente derogadas (artículos 121, 138, 155, numerales 4 y 5 y 163, numeral 3) o modificadas (artículo 126).
1.3 Normas violadas y
Concepto de la violación
El actor relaciona como violados los artículos 162, 166 y 167 de la ley 446 de 1998 y el artículo 103 de la ley 23 de 1991.
El concepto de la violación lo explica en que el Presidente de la República al incorporar en la compilación del decreto 1818 las disposiciones demandadas lo hizo sin competencia para ello, porque la autorización que se le dio fue para compilar las normas vigentes. Sin embargo, compiló en el artículo121, el artículo 6 del decreto 2279 de 1.989, derogado; en el artículo 126, reprodujo la versión original del artículo 19 del decreto 2279 de 1.989, que había sido sustituido por el artículo 103 de la 23 de 1.991; en el artículo 138, reprodujo el artículo 26 del decreto 2279 de 1.989, derogado ; en el 155, numerales 4 y 5, reprodujo el contenido de los numerales 4 y 5 del artículo 21 del decreto 2651 de 1.991 y en el 163, numeral 3, reprodujo el artículo 38, numeral 3, del decreto 2279 de 1.989, es decir, compiló normas expresamente derogadas, o que habían sido sustituidas.
Además, no existe norma constitucional que autorice al Presidente de la República para reproducir en un decreto ejecutivo normas con categoría de ley que hayan sido derogadas, pues la atribución de expedir las leyes y reformarlas es propia del Congreso, según lo dispone el artículo 150 de la Constitución Política.
Tampoco se trata de que se haya investido al Presidente de la República de facultades extraordinarias, pues es claro el artículo 166 de la ley 446 de 1998 cuando apenas faculta para compilar las normas vigentes, sin cambiar su redacción ni su contenido. Mal hubiera hecho el Congreso en conceder facultades extraordinarias para expedir una compilación que permitiera la incorporación de normas derogadas, pues en tal caso serían facultades para codificar, prohibidas por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.
Con especial referencia al artículo 21 del decreto 2651 de 1991 sostiene que este decreto fue expedido inicialmente por un término de vigencia de 42 meses, el cual se cumplió el 10 de julio de 1995, pero sucesivas ampliaciones por ley prolongaron su vigencia hasta el 10 de julio de 1998. Sin embargo, antes de esta fecha se promulga la ley 446 del 7 de julio de 1998, en cuyo artículo 162 se adoptaron como legislación permanente algunos de sus artículos, entre ellos el 21, salvo sus numerales 4 y 5; luego es claro que el artículo 155 del decreto 1818 de 1998 no podía compilar todo el texto del original artículo 21 del decreto 2651, pues sus numerales 4 y 5 no estaban vigentes.
2. Contestación de la demanda
El Ministerio de Justicia y del Derecho por medio del Jefe de la Oficina Jurídica, dio contestación oportuna a la demanda así:
Es claro que los artículos acusados del decreto 1818 de 1998 reproducen normas que efectivamente perdieron su vigencia con anterioridad al 7 de septiembre de 1998. Por lo tanto, su inclusión en el Estatuto obedece a un error involuntario en la elaboración de la compilación y resulta contraria a la orden del legislador de compilar las normas vigentes dictadas en materia de mecanismos alternativos de solución de conflictos.
No obstante, conviene precisar que este error involuntario no revivió las normas derogadas o que habían perdido su vigencia, porque el artículo 166 de la ley 446 no otorgó esta competencia al Gobierno Nacional.
Las normas compiladoras, buscan armonizar en un solo cuerpo jurídico un sistema normativo que es complejo, disperso y confuso, para facilitar su consulta y utilización para quien es lego en la materia. La facultad prevista en este artículo concuerda plenamente con el espíritu de la ley 446 que consiste en promover la utilización de los mecanismos alternativos de solución de conflictos entre toda la comunidad con el propósito de crear una cultura de la autocomposición en la solución de conflictos.
Por lo tanto, la compilación realizada en el decreto 1818 de 1998 no tiene la virtualidad de modificar la regulación legal de una materia que ha realizado el legislador, sino que tiene por único propósito la sistematización de las diversas normas con la finalidad ya enunciada.
En ese orden de ideas las normas sin vigencia que fueron introducidas en el decreto 1818 de 1998 deben ser anuladas y en consecuencia excluidas de dicha compilación para armonizar esta norma con la realidad normativa que regula los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
II. ALEGATOS
La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, en su concepto, en resumen, expresó lo siguiente:
La naturaleza del decreto 1818 de 1998, no ofrece discusión alguna; se trata como lo ha definido en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional, de un decreto ejecutivo, a través del cual el Gobierno Nacional cumplió la función compiladora, entendida por tal la recopilación en un solo estatuto, de las normas vigentes sobre una materia determinada, sin más finalidades que facilitar la consulta de la normatividad, y sin que tenga la posibilidad, en virtud de esa potestad compiladora, de legislar sobre la materia que es objeto del ejercicio compilador.
El contenido de ese decreto ejecutivo, está constituido por disposiciones que sí tienen el rango de leyes y, por ende, su control está atribuido a la Corte Constitucional. Precisamente en la sentencia citada por el demandante, aquella Corporación definió los límites entre las competencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en relación con el control de tales decretos. Definió, entonces, que en cuanto a la demanda en contra del decreto en relación con el procedimiento seguido para proferirlo, como acto administrativo que es, su control corresponde al Consejo de Estado, pero, en relación a los contenidos normativos que lo integran, que son normas legales, su control compete a la Corte Constitucional.
Valga anotar que en dicha Corporación, cursa demanda de inconstitucionalidad promovida por el Señor Ricardo Vanegas Beltrán, en contra de los artículos 64, 121, 126, 135, 136, 138, 155 (parcial) y 163 del decreto 1818 de 1998, la que se encuentra pendiente de ser decidida mediante sentencia, proceso dentro del cual el señor Procurador General de la Nación intervino a través del concepto 1748 de 15 de este mes, para respaldar la tesis de que la competencia para conocer de esa acción, corresponde a la Corte Constitucional.
Por todo lo anterior, solicita a la Sala que se declare inhibida para decidir, por falta de competencia, la acción planteada.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. En primer término, la Sala se pronunciará sobre la petición de la representante del Ministerio Público ante esta Corporación, en el sentido de que se profiera fallo inhibitorio, por cuanto, a su juicio, de conformidad con el artículo 241-5 de la Carta Política, es la Corte Constitucional la competente para revisar las normas demandadas, por tener las mismas rango legal.
Sobre el particular, esta Corporación precisa que si bien es cierto que las normas compiladas en el decreto 1818 de 1998 tienen rango legal, en la medida de que provienen de ordenamientos con tal carácter, también lo es que en el asunto sometido a su consideración no se está controvirtiendo la constitucionalidad de dichas normas, cuestión que en efecto le corresponde a la Corte Constitucional, sino que simplemente el demandante está cuestionando la inclusión de dichas normas en el decreto, cuando las mismas ya no estaban vigentes, asunto que la misma Corte Constitucional, en la sentencia citada tanto por el demandante como por la Procuradora Delegada, atribuye su conocimiento al Consejo de Estado.
En efecto, en sentencia núm. C-508 de 1996, la Corte Constitucional, sostuvo:
"2. El decreto 111 de 1995 se limita a compilar las normas orgánicas en materia presupuestal, sin cambiar su redacción ni contenido. Ahora bien, en decisiones precedentes, esta Corporación consideró que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son decretos ejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compilan. La Corte señaló entonces que, por tal razón, el conocimiento de esos decretos no correspondía a la Corte Constitucional sino al Consejo de Estado…
"3- Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de zas disposiciones agrupadas. Tienen entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan no crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran 'ejecutivos' y no normas legales, pues tienen una 'mera fuerza indicativa' ya que su 'finalidad no es otra que la de facilitar la consulta' de las leyes compiladas…
"…
"… con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales. La corte es entonces competente para el estudio del artículo 106 del Decreto 111 de 1996.
"5. Significa lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional.
"Se trata pues de una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores".
La anterior posición jurisprudencial fue reiterada recientemente por la Corte Constitucional, cuando en auto de Sala Plena de 27 de enero de 1999, referencia D-2267, concluyó:
"…En consecuencia, cuando la demanda se dirija contra los artículos y contenidos normativos de estos decretos ejecutivos, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ellos, como ocurrió en la sentencia C-508 antes mencionada. En esta ocasión, el demandante no cuestiona el contenido normativo del decreto, desde el punto de vista constitucional, sino que se limita a resaltar defectos atinentes a la compilación como tal".
Es claro, entonces, que el Consejo de Estado en esta oportunidad sí es competente para pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento, en la medida de que, se reitera, no se está cuestionando la inconstitucionalidad de las normas demandadas, sino su incorporación al Decreto 1818 de 1998, pese a no encontrarse vigentes.
2. En relación con los cargos, respecto de los artículos 121, 138 y 163, numeral 3, del decreto 1818 de 1998 el actor afirma que son violatorios de los artículos 166 y 167 de la ley 446 de 1998, dado que, reprodujeron, respectivamente, los artículos 6º, 26 y 38, numeral 3, del Decreto Extraordinario 2279 de 1989, no obstante que el artículo 166 de la citada ley facultó al Gobierno Nacional para compilar las normas aplicables a la conciliación, al arbitraje, a la amigable composición y a la conciliación en equidad, que se encuentren vigentes en esa misma ley, en la ley 23 de 1991, en el decreto extraordinario 2279 de 1989 y en las demás disposiciones vigentes, sin cambiar su redacción, ni contenido.
El artículo 166 de la ley 446 de 1.998, establece:
"Art. 166. Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Se faculta al Gobierno Nacional para que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición de esta ley, compile las normas aplicables a la conciliación, al arbitraje, a la amigable composición y a la conciliación en equidad, que se encuentren vigentes en esta ley, en la ley 23 de 1.991, en el decreto 2279 de 1.989 y en las demás disposiciones vigentes, sin cambiar su redacción, ni contenido, la cual será el Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos" (destaca la Sala).
Por su parte, el artículo 167 de la misma ley dispone:
"Art. 167. Derogatorias. Derógase:
"1. Los artículos 22, 23, 27, 30, 31, 33, 36 a 41, 43, 46, 48, 54, 58, 68 a 71, 77, 78, 88, 92, 94, 96, 98 a 100, 104, 107, 108, 111, 116 de la ley 23 de 1991.
"2. Los artículos 5º, 6º, 8º, 9º, 25 a 27, 29, 38, numeral 3, 42, 45 y 47 a 54 del decreto 2279 de 1989.
"3. El artículo 9º de la ley 25 de 1992.
"Las demás normas que le sean contrarias".
De la comparación de estas normas es claro para la Sala que como el artículo 167 de la ley 446 de 1998 derogó expresamente los artículos 6º, 26 y 38, numeral 3, del decreto 2279 de 1989, los mismos no podían ser compilados en el decreto 1818 de 1998, pues, al hacerlo, el Gobierno Nacional entró a vulnerar precisamente el artículo 166 de la ley 446 de 1998, que sólo le permitía compilar las normas que se encontrasen vigentes.
Ahora bien, frente al artículo 155, numerales 4 y 5, del decreto 1818 de 1998, que reprodujo el artículo 21 del decreto extraordinario 2651 de 1991, el demandante afirma que es violatorio de los artículos 162 y 166 de la ley 446 de 1998, aseveración que tiene fundamento, como se dijo también en el auto que decreto la suspensión provisional de aquél, pues el citado artículo 162, si bien adoptó como legislación permanente el artículo 21 del decreto extraordinario 2651 de 1991, también lo es que expresamente excluyó de tal adopción sus numerales 4 y 5, los cuales fueron compilados en el decreto acusado, desconociendo con ello las normas legales citadas.
Finalmente, resta a la Sala pronunciarse sobre el cargo de violación de los artículos 166 de la ley 446 de 1998 y 103 de la ley 23 de 1991, por parte del artículo 126 del decreto 1818 de 1998, por cuanto este último compiló el artículo 19 del decreto extraordinario 2279 de 1989, sin la modificación introducida por el artículo 103 de la ley 23 de 1991.
Sobre el particular, considera la Sala que le asiste también razón al actor, dado que al prescribir el artículo 166 de la ley 446 de 1998 que el Gobierno Nacional queda facultado para compilar las normas vigentes contenidas, entre otras, en la ley 23 de 1991, sin cambiar su redacción, ni contenido, es evidente que el Gobierno Nacional debió reproducir el texto del artículo 103 de la ley 23 de 1991, que modificó el artículo 19 del decreto extraordinario 2279 de 1989, y no reproducir el texto original de este último artículo citado, pues, al hacerlo, contrarió lo dispuesto en los artículos 166 de la ley 446 de 1998 y 103 de la ley 23 de 1991.
Sin más consideraciones, y para evitar que se "generen innecesarias inseguridades jurídicas", al decir de la Corte Constitucional, la Sala declarará la nulidad de las normas acusadas, contenidas en el decreto 1818 de 1998, sólo en cuanto compilaron normas que no podían serlo, por no encontrarse vigentes, pues no se presta a discusión alguna que no estando vigentes no podían ser revividas por el Gobierno Nacional, independientemente de su contenido material.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DECLARASE la nulidad de los artículos 121, 126, 138, 155, numerales 4 y 5, y 163, numeral 3, del decreto 1818 de 1998, "por el cual se expide el Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos".
Devuélvase al actor la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada..
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 8 de abril de 1999.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Presidente
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
MANUEL S. URUETA AYOLA
FECHA : Octubre 15 de 1998
MAGISTRADO PONENTE : Dr. JUANALBERTO POLO FIGUEROA
ACTOR : JULIO ROBERTO CEPEDA TARAZONA
Se decide por la Sala en relación con la admisión de la demanda, y acerca de la solicitud de suspensión provisional, presentada por el ciudadano JULIO ROBERTO CEPEDA TARAZONA, encaminada a obtener la nulidad de los artículos 121, 126, 138, 155, numerales 4 y 5, y 163, numeral 3, del decreto 1818 de 7 de septiembre de 1.998, expedido por el Gobierno Nacional y por medio del cual se expide el Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos.
Encontrándose la Sala dentro de la oportunidad señalada por el artículo 154 del C.C.A., considera:
Como quiera que la demanda reúne los requisitos formales exigidos por los artículos 137 y siguientes del C.C.A., se la admitirá y se ordenará imprimirle el trámite legal correspondiente.
Concomitantemente con la demanda el actor solicita, de manera expresa, la suspensión provisional de las normas demandadas, en concepto de ser violatorios de los artículos 162, 166 y 167 de la ley 446 de 1.998 y del artículo 123 de la ley 23 de 1991.
1. Respecto del artículo 121 del decreto 1818 de 1.998, aduce que reproduce el contenido del artículo 6o. del decreto extraordinario 2279 de 1.989. Por ello viola el artículo 166 de la ley 446 de 1.998, por cuanto ésta solamente autorizó compilar las normas vigentes, así como el artículo 167, numeral 2, de la misma ley, puesto que ésta derogó expresamente el artículo 6o. del decreto 2279 de 1.989.
2. En relación con el artículo 126 del decreto 1818 de 1.998, señala que reproduce el artículo 19 del decreto extraordinario 2279 de 1.989, que había sido modificado por el artículo 103 de la ley 23 de 1.991. Por consiguiente viola el artículo 166 de la ley 446 de 1.998, la cual solamente autorizó compilar las normas vigentes, así como el artículo 103 de la ley 23 de 1.991, que modificó expresamente el artículo 19 del decreto 2279 de 1.989.
3. El artículo 138 del decreto 1818 de 1.998 reproduce el contenido del artículo 26 del decreto 2279 de 1.989. Viola, por ello, el artículo 166 de la ley 446 de 1.998 que únicamente autorizó compilar las normas vigentes y el artículo 167 de la misma ley que derogó expresamente el artículo 26 de decreto 2279 de 1.989.
4. Los numerales 4 y 5 del artículo 155 del decreto 1818 de 1.998, reproducen el contenido de los numerales 4 y 5 del artículo 21 del decreto 2651 de 1.991. Estos numerales no fueron adoptados como legislación permanente por el artículo 162 de la ley 446 de 1.998. Por consiguiente, violan de manera manifiesta dicho artículo así como el 166 de la misma ley.
5. el numeral 3 del artículo 163 del decreto 1818 de 1.996 reproduce el contenido del numeral 3 del artículo 38 del decreto extraordinario 2279 de 1.989. Al hacerlo viola el artículo 166 de la ley 446 de 1.998 al igual que el artículo 167 de la ley misma ley que derogó expresamente el numeral 3 de artículo 38 del decreto 2279 de 1.989.
La solicitud se sustenta en que el Presidente de la República carecía de competencia para compilar dentro del decreto 1818 de 1.998 las normas referidas porque la autorización que le fué conferida por el artículo 166 de la ley 446 de 1.998 fué para compilar las normas vigentes y compiló normas que estaban expresamente derogadas.
No existe norma constitucional que autorice al gobierno para reproducir mediante un acto administrativo normas con categoría de ley que hayan sido expresamente derogadas; ni al Presidente se le invistió de facultades extraordinarias para ello.
La suspensión de las normas demandadas no origina vacío alguno o traumatismo en el ordenamiento legal que regula el arbitramento, pues el legislador ordinario ya las había derogado.
Para que proceda la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se requiere, de una parte, que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda y de otra, que exista manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma.
En el caso concreto la medida ha sido solicitada y sustentada en forma expresa; y del cotejo de las normas acusadas con las que se dicen violadas surge, sin discusión alguna, la violación manifiesta de las mismas, por varias de ellas, razón por la cual se accederá parcialmente a la adopción de la medida precuatoria impetrada.
En efecto:
1. La ley 446 de 1998, dispuso lo siguiente:
a) En el artículo 162 adoptó como legislación permanente los artículos 9o., 12 a 15, 19, 20, 21 salvo sus numerales 4 y 5, 23, 24, 33 a 37, 41, 46 a 48, 50, 51, 56 y 58 del decreto 2651 de 1991. Ello significa que las demás normas del decreto 2651 de 1991 quedaron excluidas del ordenamiento jurídico.
b) Mediante el artículo 166 facultó al Gobierno Nacional par que dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición de la misma ley, compilase las normas aplicables a la conciliación, al arbitraje, a la amigable composición y a la conciliación en equidad, que se encuentren vigentes en esta ley, en la ley 23 de 1991, en el decreto 2279 de 1989 y en las demás disposiciones vigentes, sin cambiar su redacción ni contenido, lo cual constituiría el Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos. Significa lo anterior que la compilación de normas que no estuviesen vigentes por no pertenecer a las normas a que la ley hace mención ni a otras disposiciones legales, no podían ser compiladas dentro de dicho Estatuto.
c) Por el artículo 167 se derogaron expresamente los artículos 22, 23, 27, 30, 31, 33, 36 a 41, 43, 46, 48, 54, 58, 68 a 71, 77, 78, 88, 92, 94, 96, 98 a 100, 104, 107, 108, 111 y 116 de la ley 23 de 1991; los artículos 5o., 6o., 8o., 9o., 25 a 27, 29, 38, numeral 3, 42, 45 y 47 a 54 del decreto 2279 de 1989 y el artículo 9o. de la ley 25 de 1992. Entraña lo anterior que estas normas derogadas tampoco podían ser compiladas dentro del Estatuto referencia.
2. Así las cosas, se tiene:
2.1. El artículo 121 del decreto 1818 de 1998, dispone:
"Artículo 121. Las partes indicarán si los árbitros deben decidir el derecho en conciencia o fundados en principios técnicos. Si nada se estipula el fallo será en derecho.
"Cuando el laudo deba proferirse en conciencia los árbitros podrán conciliar pretensiones opuestas. (art. 6o. decreto 2279 de 1989)"
Esta disposición reproduce literalmente el contenido del artículo 6o. del decreto extraordinario 2279 de 1989.
Es claro, entonces, que si el artículo 6o. del decreto 2279 de 1989 fué derogado expresamente por el artículo 167 de la ley 446 de 1998, mal podía ser compilado por el Gobierno en el decreto 1818 de 1998, pues las facultades que le fueron conferidas sólo lo fueron para incorporar las normas vigentes.
2.2. El artículo 126 del decreto 1818 de 1998, tal como quedó modificado por el artículo 103 de la ley 23 de 1991, es del siguiente tenor:
"Si en el compromiso o en la cláusula compromisoria no se señalare el término par ala duración del proceso, éste será de seis (6) meses, contados desde la primera audiencia de trámite.
"El término podrá prorrogarse hasta seis (6) meses, a solicitud de las partes o de sus apoderados con facultad expresa para ello. A este término se adicionará al término de días en que por causas legales se interrumpa o suspenda el proceso (art. 19, decreto 2279 de 1989)".
El artículo 19 del decreto extraordinario 2279 de 1989 que fué compilado, contiene literalmente los términos antes expresados.
Este artículo, sin embargo no aparece derogado en el artículo 167 de la ley 446 de 1998, razón por la cual bien podía ser compilado en el decreto 1818 de 1998. En todo caso como éste fué modificado por el artículo 103 de la ley 23 de 1991, se requeriría un análisis más detallado y profundo para establecer si efectivamente podía o no ser compilado en el Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos.
2.3. el artículo 138 del decreto 1818 de 1998 dispone:
"Cuando se trate de arbitramento en derecho, las partes deberán comparecer al proceso arbitral por medio de abogado titulo, a menos que se trate de asuntos exceptuados por la ley. La constitución de apoderado implica la facultad para notificarse de todas las providencias (artículo 26 del decreto 2279 de 1989)".
Efectivamente este artículo reproduce literalmente el contenido del artículo 26 del decreto 2279 de 1989, artículo que fué expresamente derogado por el artículo 167 de la ley 446 de 1998, por lo cual no podía ser incorporado dentro del Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, por haber dejado de ser una norma vigente.
2.4. Los numerales 4 y 5 del artículo 155 del decreto 1818 de 1998, establecen:
"Artículo 155. En todo proceso las partes de común acuerdo pueden, antes de que se dicte sentencia de primera o única instancia o laudo arbitral, realizar los siguientes actos probatorios:
"...
"4. Presentar documento en el cual conste los puntos y hechos objeto de una inspección judicial. En este caso se incorporará al expediente, y suplirá este prueba. El escrito deberá autenticarse como se dispone para la presentación de la demanda.
"5. Solicitar, salvo que alguna de las partes esté representada por curador ad litem, que la inspección judicial se practique por la persona que ellas determinen.
"... (art. 21, decreto 2651 de 1991)".
Esta norma reproduce ciertamente los numerales 4 y 5 del artículo 21 del decreto 2651 de 1991, el cual no fué adoptado como legislación permanente mediante el artículo 162 de la ley 446 de 1998, por cuya causa no podía ser incorporado como norma vigente dentro del articulado del Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos.
2.5. el numeral 3 del artículo 163 del decreto 1818 de 1998 establece:
"Artículo 163. Son causales de anulación del laudo las siguientes:
"...
"3. No haberse hecho las notificaciones en la forma prevista en este decreto, salvo que la actuación procesal (sic) se deduzca que el interesado conoció o debió conocer la providencia.
"...(artículo 38, decreto 2279 de 1989)".
Esta norma reproduce el numeral 3 del artículo 38 del decreto 2279 de 1989 que fué derogado expresamente por el artículo 167 de la ley 446 de 1998. En consecuencia, no podía ser incorporado dentro del Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos.
Corolario de todo lo anterior es la manifiesta violación del artículo 166 de la ley 446 de 1998 por los artículos 121, 138 y 163, numeral 3, del decreto 1818 de 1998, por haber reproducido dentro del Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos normas que estaban expresamente derogadas; y del artículo 162 de la citada ley por el artículo 155, numerales 4 y 5, del decreto 1818 de 1998, por incluir dentro de dicho Estatuto unas normas que no fueron adoptadas como legislación permanente por el referido artículo 162 de la ley 446 de 1998.
En consecuencia, se accederá a decretar la suspensión provisional de los artículos 121, 138, 155, numerales 4 y 5, y 163, numeral 3, del decreto 1818 de 1998. No se accederá en cambio a la suspensión provisional del artículo 126 del mismo decreto por las razones expresadas en el numeral 2.2. de este proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE:
1o. ADMITIR la demanda de nulidad instaurada por JULIO ROBERTO CEPEDA TARAZONA contra los artículos 121, 126, 138, 155, numerales 4 y 5, y 163, numeral 3 del decreto 1818 de 7 de septiembre de 1998, expedido por el Gobierno Nacional.
Para su trámite, se dispone:
a) Notificar al señor Ministro de Justicia y del Derecho en la forma prevista por el artículo 150 del C.C.A. Entréguesele copia de la demanda y sus anexos.
b) Notificar personalmente al señor Procurador Delegado ante esta Corporación.
c) La parte actora deberá depositar, en el término de cinco (5) días, la suma de CINCO MIL PESOS ($5.000.00) M/cte., para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
d) Fijar el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada y demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas.
e) Por Secretaría, solicítese al Ministerio de Justicia y del Derecho el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos de los Acuerdos acusados.
2o. DECRETAR la suspensión provisional de los efectos de los artículos 121, 138, 155, numerales 4 y 5, y 163, numeral 3, del decreto 1818 de 1998.
3o. No se decreta la suspensión provisional del artículo 126 del mismo decreto por las razones anotadas en el numeral 2.2. de la anterior parte motiva.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia fué discutida y aprobada por la Sala en reunión
celebrada el día 15 de octubre de 1998.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA,
Presidente,
ERNESTO RARAEL ARIZA MUÑOZ,
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ,
MANUEL S. URUETA AYOLA.
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