El aparte resaltado, interpretado afirmativamente, señala que para la aprobación del acuerdo conciliatorio, resulta necesario que coexistan las siguientes condiciones: i) que se hayan presentado las pruebas necesarias que sirvan de fundamento al acuerdo; ii) que el acuerdo no sea violatorio de la ley y; iii) que no resulte lesivo para el patrimonio  público.

De acuerdo con lo anterior, la Sala analizará si en el caso de autos, se presentan las anteriores condiciones, como fundamento del acuerdo conciliatorio en estudio.

A. SUSTENTO PROBATORIO DEL ACUERDO.

En síntesis, el fundamento de hecho de la demanda señala que entre las partes se celebró un contrato para la prestación de los servicios de aseo y jardinería, cuya duración inicial fue de seis meses, que después se prorrogó por tres meses más, y que posteriormente se prestaron los servicios ofrecidos por la actora, por un periodo de dos meses y trece días adicionales, termino para el cual las partes no celebraron ningún contrato estatal.

Las pruebas que sustentan lo anterior, son las siguientes:

Contrato No. 149 del 31 de mayo de 1996, celebrado entre CAPRECOM e INTERASED, para la prestación de servicios de aseo y jardinería de las instalaciones de la demandada, ubicadas en la ciudad de Bogota D.C. Se estipulo como valor del contrato la suma de $137'283.048.oo, y como plazo para su ejecución se pactó el término de seis meses. (fls. 1-6 c.2)

Adición al plazo y precio del anterior contrato, que significó un aumento en su valor de $68'641.524, y una prorroga en la ejecución de tres meses más. (fls. 1-9 c.2).

Factura cambiara No. 0101 del 18 de mayo de 1997, expedida por INTERASED Ltda., en la que se cobró a CAPRECOM el “servicio de aseo y jardinería prestado en sus instalaciones, durante el periodo comprendido entre el 05 de marzo de 1997 y el 18 de mayo de 1997, a razón de $27'743.800.oo mensuales” lo cual significó una cuenta de cobro por $69'359.500.oo. (fl. 11 c.2)

Oficio remitido por el Jefe del Departamento de Servicios e Infraestructura de CAPRECOM, con el que devolvió la factura cambiaria No. 0101, pues señaló que no se había encontrado viable el pago de la referida factura, por no encontrarse soportada en un contrato. (fl. 12 c.2.)

Constancia expedida por el Jefe del Departamento de Adquisiciones y Suministros de CAPRECOM el 7 de diciembre de 1998, en la que señaló que se recibió a satisfacción los trabajos efectuados por INTERASED Ltda. entre el 5 de marzo al 18 de mayo de 1997, en las condiciones establecidas para el contrato anteriormente relacionado.

Con fundamento en lo anterior, la parte actora consideró que CAPRECOM se había enriquecido sin causa, pues recibió un servicio por el cual no pagó, siendo este también, el fundamento con el cual las partes pretendieron celebrar la conciliación en estudio.

La Sala no comparte el fundamento del acuerdo realizado, pues no encuentra demostrado el enriquecimiento sin causa por parte de la entidad accionada, de acuerdo con los principales lineamientos de la teoría en mención.

ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA.-

Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del “enriquecimiento sin causa”  parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado patrimonial entre dos o más personas, sin que exista una causa eficiente y justa para ello. Por lo tanto, el equilibrio patrimonial existente en una determinada relación jurídica, debe afectarse - para que una persona se enriquezca, y otra se empobrezca - mediante una causa que se considere ajustada a derecho.

Con base en lo anterior se advierte que para la configuración del “enriquecimiento sin causa”, resulta esencial no advertir una razón que justifique un traslado patrimonial, es decir, se debe percibir un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento, sin que dicha situación tenga un sustento fáctico o jurídico que permita considerarla ajustada a derecho. De lo hasta aquí explicado se advierten los elementos esenciales que configuran el enriquecimiento sin causa, los cuales hacen referencia a: i) un aumento patrimonial a favor de una persona; ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero; y iii) la ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones.

La Sala se adentrara en el estudio del tercer elemento constitutivo de la teoría, toda vez que no se advierte su configuración en el caso de autos.

Origen de la figura.-

Aunque se ha identificado la figura del “enriquecimiento sin causa” con la “actio in rem verso” proveniente del derecho romano, la verdad es que la institución atiende a un principio universalmente aceptado, que impide el enriquecimiento injustificado de una persona, a costa del empobrecimiento de otra.

Si bien la “actio in rem verso” se tiene como el sinónimo jurídico de la pretensión de reparación por un enriquecimiento injustificado, en el derecho romano existieron múltiples posibilidades para restablecer el equilibrio patrimonial roto injustificadamente, que aunque no tuvieron el mismo impacto en la tradición jurídica, como lo tuvo la actio in rem verso, comparten el mismo sentido de justicia y equilibrio que inspiran al “enriquecimiento sin causa”. Tales posibilidades eran las siguientes:

“Condictio ob causam datorum” ó “condictio causa data causa no secuta”: Ante la imposibilidad de ejecutar forzadamente los contratos celebrados para liberar esclavos, emancipar hijos o desistir de demandas; en Roma se otorgaba el derecho a la persona que había pagado para alcanzar tales fines, a que se le reintegrara lo pagado, en el evento de un incumplimiento. En este mismo genero estaba la Condictio ob turpem causam, establecida para negocios realizados sobre condiciones inmorales que no podían ser ejecutadas (e.j. pago de rescates por personas secuestradas).

“Condictio indebiti”: Instituida para el que pagaba por error una deuda inexistente.

“Condictio ob injustam causam”: Creada para cuando la entrega de una cosa atendía fines contrarios al derecho, como el reintegro de intereses pagados por encima del tope de usura.

“Actio negotiorum gestorum”: Creada para que el gestor de negocios tuviera derecho por los gastos efectuados y los servicios prestados.

“Actio de in rem verso”: Creada para que los pater familias respondieran, bajo ciertas condiciones, por las obligaciones contraídas por incapaces que se encontraban bajo su tutela (hijos, esclavos, etc)

El anterior recuento sirve para entender que el nivel de evolución tecnológica, social, y jurídica de la Roma antigua, era susceptible de que se presentaran múltiples situaciones en las que se podía llegar a un enriquecimiento patrimonial, sin que de por medio existiera una causa eficiente y/o ajustada a derecho, que permitiera remediar, integralmente, dicho enriquecimiento. Ante tal estado evolutivo, se presentaron, entre muchas otras, las instituciones anteriormente mencionadas, como formas de restablecer el justo equilibrio patrimonial, ante la imposibilidad de ejecutar un objeto contractual incumplido.

1.2. El fundamento de la figura frente al Derecho actual.

Sin embargo, aunque en la actualidad los injustos desplazamientos patrimoniales subsisten, y con ello, la necesidad de enmendar situaciones abiertamente injustas; lo cierto del caso es que los actuales niveles de desarrollo y evolución difieren del grado evolutivo que rodeó el origen del “enriquecimiento sin causa”, puesto que las relaciones jurídicas han llegado a un grado de regulación y perfeccionamiento, en el que el “enriquecimiento injustificado” ha pasado a ser una situación de rara utilización como medio de administrar justicia. Tan cierto es lo anterior, que la “actio in rem verso” tiene un carácter subsidiario, tal como lo ha previsto la Corte Suprema de Justicia, al anotar que no se debe estar frente a una situación nacida de las tantas relaciones jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico, que tienen formas especificas de resolver sus desequilibrios. Al respecto se afirmó:

"Sobre la acción de enriquecimiento sin causa o actio in rem verso, de antaño la jurisprudencia de esta corporación ha precisado los requisitos que la estructuran, e invariablemente los ha considerado bajo la idea de que son acumulativos o concurrentes, y por lo tanto todos deben estar presentes para que esa acción pueda resultar exitosa. Tales son:

...

“4. Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos”.

“Por lo tanto, carece igualmente de la acción de in rem verso el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. Él debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia.

Además la Sala señala, que la subsidiariedad de la actio in rem verso existe ante la seguridad que ofrece un ordenamiento jurídico y un desarrollo social, en el cual se han aumentado los mecanismos que evitan y remedian posibles situaciones injustas.

Y tanto así ha evolucionado nuestra sociedad, que en los casos de contratos celebrados con la administración pública, el ordenamiento jurídico ha previsto la misma protección que tiene cualquier negocio jurídico particular, más las normas especificas que buscan la satisfacción y protección del servicio y patrimonio públicos.

A manera de ejemplo, se citarán las normas de la Ley 80 de 1993 que establecen claramente algunos de los requisitos de existencia de un contrato estatal:

“ARTÍCULO 39. DE LA FORMA DEL CONTRATO ESTATAL. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.

Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales.  

(...)

ARTÍCULO 41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.

Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.

(..)” (negrilla fuera de texto)

Tomando en cuenta que las solemnidades requeridas para la existencia del contrato administrativo, son una garantía que cubre intereses públicos y particulares, pues con ellas se garantizan la transparencia en el manejo de los recursos públicos, se definen claramente las necesidades públicas por satisfacer, y, entre otras más, se garantiza a los prestadores de bienes y servicios de la administración, los deberes y derechos que nacen de dicha prestación; la Sala advierte, al comparar lo anterior con el fundamento del “enriquecimiento sin causa”, que el estado evolutivo de las relaciones “jurídicamente relevantes” entabladas con la administración pública, si bien prevé posibles injustos desequilibrios patrimoniales, ofrece diversas formas de evitar y remediar estas situaciones, sin acudir a la teoría del “enriquecimiento sin causa”.

En este punto cabe aclarar entonces, que la figura del “enriquecimiento sin causa” es un elemento corrector de posibles situaciones injustas, cuya prevención y remedio han escapado de las previsiones jurídicas. De esta manera, el enriquecimiento sin causa nace y existe actualmente, como un elemento supletorio de las disposiciones normativas, que provee soluciones justas en los eventos de desequilibrios patrimoniales injustificados, no cubiertos por el Derecho.

2. CASO CONCRETO.-

Si bien se demostró en el proceso que la recepción de los servicios de aseo y jardinería realizados en las sedes de CAPRECOM, no estuvo precedida de una causa jurídica eficiente (contrato estatal

, dicha ausencia partió de un desconocimiento deliberado por las partes de normas de derecho público, como las que hacen del contrato estatal un acto solemne. Se debe recordar que si bien la Ley 80 de 1993 permite la realización de contratos sin formalidades plenas (Art. 39), dicha posibilidad se encuentra sujeta a la ocurrencia de condiciones referentes al valor contratado y a que el representante legal de la entidad contratante así lo requiera, situaciones que no fueron demostradas en el proceso.

Además de que la ignorancia de la ley no justifica su incumplimiento, la sociedad INTERASED Ltda. ya había celebrado un contrato con la demandada, en el cual se reconocieron muchas de las normas inherentes a la contratación administrativa, que fueron obviadas al momento de aceptar prestar un servicio sin que existiera un contrato administrativo de por medio, o aunque sea, que se hubiera configurado algunas de las causales para realizar un contrato sin el lleno de las formalidades ordinarias.

En este orden de ideas se observa que la causa del empobrecimiento de la demandante si existió, y fue la falta de cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley 80 de 1993 para contratar con la administración pública, ya que con esta omisión, el prestador del servicio no accedió a las garantías con que el ordenamiento jurídico protege la contraprestación económica que aspiraba recibir por su labor. En este punto se recuerda que la ley no solo esta instituida para ser cumplida, sino que también, para que en caso de su desconocimiento, se apliquen y asuman las consecuencias de dicho comportamiento antijurídico.

Por lo tanto, se observa que la sociedad contratista supedito las garantías que le ofrecía la normatividad instituida para regular la contratación estatal, a su voluntad de prestar sus servicios a CAPRECOM., sin que dicha prestación fuera precedida por un contrato que garantizara la contraprestación proporcional al servicio proveído.

3. CONCLUSIÓN.-

La figura del enriquecimiento sin causa se ha definido tradicionalmente, mediante la identificación de sus elementos como lo son: i) un enriquecimiento del patrimonio de una persona, ii) un empobrecimiento del patrimonio de otra persona, el cual es correlativo al enriquecimiento de la primera, y; iii) que las anteriores situaciones se hayan presentado sin una causa jurídica eficiente.

Sin embargo, del estudio de los fundamentos de la figura, la Sala señala un elemento adicional, como lo es que la falta de una causa para el empobrecimiento, no haya sido provocada por el mismo empobrecido, toda vez que en dicho evento no se estaría ante un “enriquecimiento sin justa causa”, sino ante la tentativa del afectado de sacar provecho de su propia culpa.

En el evento de que en el derecho colombiano la contratación administrativa fuese una situación sin regulación alguna, cuyas relaciones negociales no estuvieran debidamente garantizadas, se podría hablar de un enriquecimiento injustificado cuando se preste un servicio a la administración sin que exista un contrato de por medio, pues se debería remediar una situación abiertamente injusta, donde la administración se aprovecharía de una laguna jurídica. Pero en el caso de autos, la demandante, en una expresión libre de su voluntad, se situó así misma en una situación injusta, en la cual su trabajo quedo desamparado, por no hacer uso de las herramientas ofrecidas por la ley para garantizar la retribución económica de su labor. Por lo tanto, en el caso de autos resulta inconcebible admitir un “enriquecimiento sin causa”, cuando la perjudicada con el desequilibrio patrimonial consistente en prestar un servicio sin recibir ninguna retribución, tuvo la oportunidad de decidir realizar dicha labor, sin que la contraprestación de la misma estuviera garantizada mediante los procedimientos e instituciones creadas para el desarrollo de la contratación estatal.

En este orden de ideas, el acuerdo conciliatorio logrado por las partes carece de un fundamento probatorio suficiente para su aprobación, pues no se demostró una conducta antijurídica de la administración, que amerite que ésta redima los perjuicios demandados por la sociedad actora. En consecuencia, la Sala se encuentra relevada de estudiar los demás requisitos sustanciales para la aprobación del acuerdo conciliatorio, pues con la falta de uno solo de ellos, el Juez se ve impedido para impartir su aprobación.

4. CAMBIO JURISPRUDENCIAL.-

La Jurisprudencia de esta Sección ha reconocido el “enriquecimiento sin justa causa” bajo la perspectiva de que ante la mera ausencia de una causa jurídica para un traslado patrimonial, opera la devolución de lo que indebidamente ha incrementado un patrimonio determinado. Frente a la iniciación en la prestación de un servicio, sin que dicha situación fuera precedida por un contrato estatal, la Sala afirmó en su momento:

“Pues bien, para la Sala resulta claro que la empresa demandante para dar cumplimiento a los compromisos que había ofrecido y adquirido ante la Secretaria de Educación de Bogotá necesariamente requirió hacer erogaciones de distinta índole, ya en mano de obra, materiales, repuestos, 'estudios, papelería, tiempo, programación, etc., cuya valoración se hizo en las ofertas de contrato, que presentara a la Administración y ésta a su vez inicialmente aprobara, provocando en la firma demandante el ejercicio de su actividad profesional de mantenimiento.

Por contraste, mientras OLIVETTI suministraba en forma efectiva y oportuna los servicios convenidos con la Secretaría de Educación de Bogotá, en esta dependencia se complicaban los procedimientos administrativos para lograr la cancelación de las obligaciones contraídas con la firma referida, especialmente porque la Contraloría de Bogotá, por intermedio de la Auditoría ante la Secretaría de Educación no autorizó el pago de los valores adeudados porque en la actuación administrativa cumplida para contratar y cancelar los servicios prestados se pretermitieron expresas disposiciones del Código Fiscal de Bogotá.

Como consecuencia de la no cancelación de las obligaciones referidas por parte de la Administración Distrital, el patrimonio económico de la firma actora resultó disminuido y, en oposición, el ente oficial se favoreció al no pagar las sumas de dinero que le correspondía cancelar a quien le había prestado sus oportunos, eficaces y cumplidos servicios.

La anterior situación conduce hacia la figura del enriquecimiento sin causa que se da cuando una de las partes ve disminuido su patrimonio, mientras el de la otra se aumenta , sin existir en esa traslación de valores un fundamento legal  o contractual.  En tales situaciones corresponde a quien indebidamente acrecentó su haber patrimonial, restituir ese indebido acrecimiento a  la parte afectada o empobrecida.

Doctrinariamente se ha denominado esta situación como actio in rem verso y jurisprudencialmente ese enriquecimiento sin causa se ha acogido como fuente de obligaciones.

Ahora bien, para que se estructura el enriquecimiento sin causa, tanto la doctrina, como la jurisprudencia, han exigido la presencia de los requisitos que muy brevemente se relacionan

a) Un enriquecimiento que conlleva un aumento económico patrimonial en la parte enriquecida, bien porque recibe nuevos bienes o porque no tiene que gastar los que poseía.

b) Por empobrecimiento, que se traduce en la disminución patrimonial del actor en cualquier forma que negativamente afecte su patrimonio económico.

Precisamente por ese empobrecimiento es que puede ejercer la acción que se comenta.

c) Una relación de causalidad, es decir, que el enriquecimiento de una de las partes sea consecuencia del empobrecimiento de la otra;

d) Ausencia de causa, es decir, que ese enriquecimiento no tenga justificación de ninguna naturaleza, porque si la tiene, no se podría estructurar la figura;

e) Que el demandante no pueda ejercer otra acción diferente.

En este orden de ideas, aparece manifestado que el Distrito Especial de Bogotá  -   Secretaría de Educación - , obtuvo un aumento patrimonial, un enriquecimiento traducido en haber recibido y disfrutado los servicios de mantenimiento para las máquina de escribir de esa dependencia, durante un lapso de dos años sin hacer erogación de ninguna naturaleza, en perjuicio o con afectación y empobrecimiento patrimonial correlativo de la firma " OLIVETTI COLOMBIANA S.A." en cuanto ésta dejó de percibir el valor de sus servicios.

De otra parte, es evidente la relación de causalidad entre el beneficio patrimonial del Distrito Especial de Bogotá y la afectación económica de la sociedad actora, hasta el punto de que sin la actividad de ésta. el Distrito no se habría beneficiado.

No se encuentra por lo demás, ninguna razón legal que justifique esa alteración patrimonial. Los contratos que hubieran podido llegar a constituirse en dicha causa no surgieron a la vida jurídica, de donde también deriva la imposibilidad de la sociedad demandante para ejercitar otro tipo de acción.

Cabe señalar que han sido varias las oportunidades que ha tenido la Sala de darle aplicación a la figura del enriquecimiento sin causa en procesos Ya decididos, entre los cuales se recuerdan, entre otros, los procesos de PRISEGO LTDA; N' 2850 del 9 de marzo de 1984; MADRIÑAN MICOLTA y COMPAÑIA LTDA PATROL - ; N'4070; DEL 11 de diciembre de 1984; INGECOS LTDA; N5618; de febrero 22 de 199 1, y LUIS GUILLERMO AREVALO CORTES; N' 603 1, de abril 4 de 1991, todos con ponencia del señor Consejero Carlos Betancur Jaramillo”

Como se advierte, la falta de perfeccionamiento de un contrato estatal, en conjunto con la ejecución de un servicio a favor de la administración, fueron suficientes para que se reconociera el supuesto enriquecimiento sin causa de la administración.

Sin embargo, la Sala se remite a las consideraciones expuestas en la presente providencia, para replantear su posición en este tipo de casos, para afirmar que cuando el contratista de la administración acepte prestar un servicio, con pleno conocimiento de que está actuando sin la protección que el ordenamiento jurídico ofrece a los colaboradores de la administración, no puede aprovecharse posteriormente de su propia culpa, para pedir que le sea reintegrado lo que ha perdido como causa de la violación de la Ley.

La Sala recuerda que la jurisprudencia representa la vigencia en la aplicación y adaptación del derecho, a las situaciones que se presentan ante la administración de justicia, por lo cual, es inherente al pronunciamiento jurisprudencial que de acuerdo con cada nuevo caso presentado a consideración de los jueces, exista la posibilidad de que el precedente jurisprudencial sea cambiado para que el derecho se justifique como el medio adecuado de impartir justicia. Por lo tanto, cada proceso brinda la oportunidad de estudiar a fondo los aspectos jurídicos que le incumben, con lo cual, en cada pronunciamiento se está ante la posibilidad de que el Juez reitere, modifique, adicione o cambie la interpretación de los conceptos jurídicos aplicables en cada materia, pues aunque esto resulte desconcertante para los usuarios de la administración de justicia, el concepto de justicia prefiere aceptar la modificación de las tesis jurisprudenciales, antes de reiterar posiciones contrarias a derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE

PRIMERO.- IMPROBAR el acuerdo al que llegaron las partes en la audiencia de conciliación realizada el 6 de octubre de 2005, en los términos previstos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- Una vez en firme la presente providencia, vuelva al despacho el proceso para continuar con el trámite normal del proceso.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

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