TUTELA – Improcedente por existir otro medio de defensa judicial / REAJUSTE SALARIAL – Improcedente por vía de tutela / MINIMO VITAL – No se vulnera si se percibe salario que cubre gastos de manutención / JUEZ DE TUTELA – Competencias

La tutela no es el mecanismo judicial pertinente para hacer efectivo el reajuste salarial y menos aún para hacerlo en forma retroactiva, pues para tal efecto, existe la vía contencioso administrativa laboral a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del C.C.A., contra el acto que a su entender ajustó ilegalmente su salario, la cual resulta suficiente y adecuada para los fines legales perseguidos. La acción de tutela en este sentido, por regla general es improcedente, sólo procede cuando de las pruebas obrantes en el expediente, se deduzca la afectación del mínimo vital por la omisión de la administración en la cancelación de acreencias salariales., El mínimo vital de la demandante no aparece vulnerado, ni se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable por la supuesta omisión de la administración en reajustar su asignación salarial, habida cuenta de que actualmente según informa la accionada, labora en la Universidad Nacional y percibe un salario mensual que garantiza su derecho al trabajo en condiciones dignas con el que cubre sus gastos de manutención. Además, este conflicto jurídico no le corresponde definirlo al Juez de Tutela, que sólo se ocupa de la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. Los conflictos laborales de rango legal, de los empleados públicos, están atribuidos a otras instancias judiciales. Los Jueces de Tutela no están facultados para interferir en las políticas macroeconómicas del Estado. Su definición corresponde a la rama ejecutiva del poder público y, en últimas, ordenar mediante tutela que se otorgue y pague un reajuste salarial de servidores públicos sería precisamente interferir en las competencias del ejecutivo.

Nota de relatoría: Sobre la improcedencia de la acción de tutela frente a reajuste salarial, CE, S3, Rad. AC-10352, 2000/06/01, M.P. Ricardo Hoyos Duque; CE, S3, Rad. AC-10976, 2000/06/15, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; CC, Rad. T-1088, 2000/08/18, M.P. Alejandro Martínez Caballero; CC, Rad. T-645, 2006/08/08, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN  SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 25000-23-15-000-2008-01356-01(AC)

Actora: CLAUDIA LUCIA NIÑO GALEANO

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA  Y OTROS

Decide la Sala la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 12 de diciembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela incoada por ella contra la Nación, Presidencia de la República, Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Educación, el Departamento Administrativo de la Función  Pública, y la Universidad Nacional de Colombia, en procura  de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo en condiciones dignas y justas y salario mínimo vital y móvil. Acusó a las accionadas de no reajustarle el salario del cuatrienio comprendido entre el 2002 y el 2006 incluyéndole, la pérdida de la capacidad adquisitiva monetaria, en atención a los lineamientos de la sentencia C-931 de 2004, de la Corte Constitucional.

Como consecuencia solicitó se ordene a las accionadas decretar el reajuste de su salario para garantizar su actualización al 2008; reconocerle y pagarle la diferencia entre el ajuste hecho en el 2006 y el que se debió hacer en ese año, de acuerdo al índice acumulado de inflación y reliquidarle y pagarle el reajuste de los salarios correspondientes a los años de 2007 y 2008.

Como fundamento de sus peticiones expuso:

Esta vinculada a la Universidad Nacional de Colombia, desde el 3 de febrero de 1997, en la cual desempeña el cargo de Profesora Asistente.

El Gobierno Nacional, durante el período comprendido entre los años de 2002 y 2006, realizó ajustes a los sueldos de los Profesores Universitarios de las Universidades Públicas cuyas remuneraciones eran superiores a 2 salarios mínimos mensuales vigentes. Estos fueron inferiores al índice acumulado de la inflación para dicho período.

El 17 de julio de 2006, la Asociación Sindical de Profesores Universitarios, en representación de todos los profesores estatales, presentó derecho de petición ante las entidades accionadas, solicitando ajustar los salarios de los docentes universitarios, en razón a que el reajuste realizado en dicho año no correspondía a lo señalado por la Constitución Política y las sentencias de la Corte Constitucional C-1017 de 2003 y C-931 de 2004. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en respuesta manifestó que en el año 2005 se ajustaron las remuneraciones para reconocer el poder adquisitivo de los salarios y en el 2006 se respetaron dichos criterios. El Ministerio de Educación Nacional reafirmó lo manifestado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La Federación Nacional de Profesores Universitarios, presentó derecho de petición el 22 de noviembre de 2007 ante las entidades accionadas, solicitando que el ajuste de los salarios de los Profesores Universitarios de las Universidades Públicas, correspondientes al período 2002-2007, se hiciera conforme a los parámetros establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. El Departamento de la Función Pública contestó señalando que el Gobierno realizó el ajuste de 2006 teniendo en cuenta el I.P.C. del año de 2005.

La Asociación Sindical de Profesores Universitarios atendiendo a lo dispuesto por la Sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional, envió comunicaciones al Congreso de la República solicitando aprobar en la Ley del Presupuesto, la reliquidación entre el 2006 y el 2009 del ajuste demandado.

Se agotaron todas las vías para reclamar el cumplimiento de la sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional y el respeto de su derecho fundamental al ajuste del salario.

El incumplimiento de la obligación del Gobierno Nacional de reajustar los salarios en el año 2006, ocasionó la disminución su capacidad adquisitiva, detrimento que se proyectó a los años 2007 y 2008, por lo cual, esta acción es procedente como mecanismo subsidiario temporal para remediar urgentemente dicha situación.  

INFORME RENDIDO.

La Universidad Nacional de Colombia.

La Universidad Nacional de Colombia, mediante Oficio de 11 de diciembre de 2008, visible de folios 60 a 67, se opuso a la prosperidad de la acción, con los siguientes argumentos:

Al Gobierno Nacional le corresponde definir y determinar los aspectos relativos al Régimen Salarial y Prestacional de los empleados públicos, entre ellos, los docentes de las universidades estatales, lo cual se hace extensible a los reajustes y reconocimientos de incrementos que rigen para cada año.

La Universidad Nacional de Colombia no puede ser llamada a responder como entidad accionada, por cuanto no es sujeto de las obligaciones reclamadas.

La presente acción no es procedente: pues la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como es la acción de simple nulidad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para solicitar la suspensión provisional de los actos que dispusieron el reajuste salarial y prestacional de los empleados públicos de la Universidad Nacional.

La actora no aportó pruebas que establezcan la existencia de un perjuicio irremediable para efectos de hacer procedente la tutela como mecanismo transitorio.

La Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública,  y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación, no presentaron dentro de los términos otorgados por el A quo el informe solicitado.  

LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A,  mediante sentencia de 12 de diciembre de 2008, declaró improcedente la acción de tutela. Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 82 a 91):

La actora pretende le sea decretado el ajuste salarial para actualizar de manera plena su asignación en el año 2008, pretensión que genera una controversia de tipo legal que tiene señalado su propio medio de defensa judicial, esto es la acción ordinaria laboral.

No obra en el expediente ningún medio probatorio que demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, o que la ausencia de la nivelación salarial ponga en grave peligro o amenace con dañar algún derecho fundamental de la accionante o de su familia, a efectos de hacer procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.  

EL RECURSO DE IMPUGNACIÓN.

Mediante escrito radicado el 18 de diciembre de 2008 la actora, impugnó la sentencia de primera instancia solicitando revocarla, con los siguientes argumentos (Fl. 125):

El A quo desconoció lo solicitado en la acción referido al amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, trabajo en condiciones de dignidad y justicia y al salario mínimo vital y móvil.

El Tribunal desconoce que la tutela se presentó con el fin de salvaguardar sus derechos constitucionales y para que se acatara por las entidades accionadas la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, reglamentada mediante el Decreto Nº 2591 de 1991, establece que toda persona podrá reclamar ante los Jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La actora discute la legalidad y constitucionalidad del acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional que ajustó su salario en el cuatrienio 2002 a 2006, por considerar que no se arregló a los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional, solicitando en sede de amparo el reajuste pertinente.

Frente a esta pretensión, la Sala observa que lo reclamado no involucra un derecho fundamental susceptible per se de protección a través de la acción de tutela, ya que cuenta con mecanismos ordinarios dispuestos por el ordenamiento jurídico para su defensa y sólo procedería esta instancia constitucional de manera excepcional ante la afectación del mínimo vital o la configuración de un perjuicio irremediable.

La tutela no es el mecanismo judicial pertinente para hacer efectivo el reajuste salarial y menos aún para hacerlo en forma retroactiva, pues para tal efecto, existe la vía contencioso administrativa laboral a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del C.C.A., contra el acto que a su entender ajustó ilegalmente su salario, la cual resulta suficiente y adecuada para los fines legales perseguidos.

La acción de tutela en este sentido, por regla general es improcedente. Sobre este punto la Corte Constitucional en sentencia T-1088-00  sostuvo:

“Por consiguiente hay que analizar una serie de aspectos que se requieren  para la excepcional  prosperidad de la tutela cuando se reclaman salarios insolutos. Como los temas a desarrollar ya han sido estudiados por la jurisprudencia, se reiterará lo dicho por la Corte Constitucional.

En primer lugar hay que recalcar que la tutela cabe para proteger el mínimo vital del trabajador (T-070/2000 que reitera jurisprudencias anteriores). Por esta última razón “…es posible ordenar el pago de derechos laborales en circunstancias excepcionales, en que se encuentra afectado el derecho al mínimo vital de la persona que impetra la tutela, que deben ser calificadas por el juez en cada situación concreta” (T-266/2000). Es por ello que excepcionalmente puede  reclamarse  el salario no pagado…" (ver T-182/2000).

En cuanto a la viabilidad de la acción de tutela para reclamar los salarios en mora, la Corte ha considerado que se está ante un perjuicio irremediable que pone en peligro el derecho fundamental a la subsistencia y los demás derechos conexos; es decir que el mínimo vital juega un papel muy importante en la reclamación de salarios por tutela y en este aspecto hay que tener en cuenta que quien interpone la tutela haya sufrido un perjuicio irremediable.”

Conforme al anterior planteamiento, que ha sido también el de esta jurisdicción, sólo procede la acción de tutela cuando de las pruebas obrantes en el expediente, se deduzca la afectación del mínimo vital por la omisión de la administración en la cancelación de acreencias salariales.

Respecto de la forma como debe probarse dicha afectación, en la sentencia transcrita se señaló:

"En lo tocante a la prueba, se considera que la no cancelación de salarios es un perjuicio irremediable que afecta el derecho fundamental a la subsistencia “en todos los casos en los que no se encuentre debidamente acreditado que el trabajador cuenta con rentas suficientes y distintas de las que provienen de su trabajo”. (SU-995/99) Y en la misma sentencia la Corte recuerda que se debe partir del principio de la buena fe, pero que el actor no queda exonerado de probar los hechos dentro de las orientaciones del decreto 2591 de 1991, especialmente de los artículos: 18 (restablecimiento inmediato si hay medio de prueba), 20 ( presunción de veracidad si se piden informes y no son rendidos), 21 (información adicional que pida el juez), 22 (convencimiento  del juez que exonera de pruebas adicionales) O sea que no se exige la prueba diabólica (demostración a plenitud de que no se tienen otros ingresos), sino que se requiere algo que le permita al juez deducir que el salario es el único ingreso y que el no pago afecta gravemente al trabajador, sirve por ejemplo la prueba documental sobre deudas contraídas, la situación concreta y perjudicial en que han quedado los hijos o el cónyuge del trabajador, la misma cuantía del salario cuando esta es baja y hace presumir que quien lo recibe depende de él, pero al menos debe existir un principio de prueba no basta la sola afirmación, menos la hecha de manera genérica para varios trabajadores.”.

Conforme a los anteriores razonamientos, la Sala encuentra que el mínimo vital de la demandante no aparece vulnerado, ni se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable por la supuesta omisión de la administración en reajustar su asignación salarial, habida cuenta de que actualmente según informa la accionada, labora en la Universidad Nacional y percibe un salario mensual que garantiza su derecho al trabajo en condiciones dignas con el que cubre sus gastos de manutención.

Además, los dineros reclamados no aparecen como ciertos e indiscutibles a favor de la demandante, ya que pretende es la aplicación de lo que a su entender ha expresado la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Este conflicto jurídico no le corresponde definirlo al Juez de Tutela, que sólo se ocupa de la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. Los conflictos laborales de rango legal, de los empleados públicos, están atribuidos a otras instancias judiciales.

Finalmente, conviene insistir en que la acción de tutela está prevista en su sentido original como el procedimiento preferente para reclamar la protección de derechos constitucionales fundamentales, no legales, si el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, con la salvedad de su procedencia como mecanismo transitorio en caso de la existencia de un perjuicio irremediable, que no es el caso, pues no aparecen las características de inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad que se deben dar respecto de dicho perjuicio, según lo ha precisado la Corte Constitucional, porque, se reitera, la demandante tiene las acciones que la ley le otorga en defensa de sus derechos.

Por último, dirá la Sala que los Jueces de Tutela no están facultados para interferir en las políticas macroeconómicas del Estado. Su definición corresponde a la rama ejecutiva del poder público y, en últimas, ordenar mediante tutela que se otorgue y pague un reajuste salarial de servidores públicos sería precisamente interferir en las competencias del ejecutivo.

DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA.

Confírmase la sentencia de 12 de diciembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela incoada por Claudia Lucía Niño Galeano contra la Nación, Presidencia de la República, Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Educación, el Departamento Administrativo de la Función Pública, y la Universidad Nacional de Colombia.

Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ          GERARDO ARENAS MONSALVE           

                                                                                 Ausente

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.

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