EXCEPCIONES PREVIAS - Improcedencia en proceso contencioso administrativo / EXCEPCIONES EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Sólo proceden excepciones de fondo / FALTA DE CAPACIDAD PROCESAL - Excepción previa / PROCESO ELECTORAL - Sujetos procesales

Si bien el artículo 164 del C. C. A., dispuso que en los procesos contencioso administrativos sólo se pueden proponer excepciones de fondo, los hechos que constituyen las excepciones previas a que se refiere el artículo 97 del C., de P. C., pueden ser invocados, conforme al artículo 143 del C. C. A. (modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998), como fundamento de los recursos interpuestos contra los autos admisorios de las demandas, sin perjuicio de que si se interponen como excepciones deban estudiarse y decidirse en la sentencia como impedimentos procesales. Es evidente que la falta de capacidad procesal para ser parte demandante y demandada en estudio constituye la excepción previa establecida en el numeral 5º del artículo 97 del C. de P. C., razón por la cual corresponde estudiarla, de acuerdo con el criterio expuesto en el párrafo anterior, como un impedimento procesal para proferir sentencia de fondo. Para la Sala es claro que el impedimento planteado no se configura, en lo que respecta a la parte demandante, porque la acción de nulidad electoral - que es la prevista en el artículo 84 del C. C. A., aunque dirigida a actos administrativos que declaran elecciones o efectúan nombramientos -, es una acción de carácter público que puede ser ejercida por “cualquier persona”, como también lo establece el artículo 227 ibídem. En consecuencia, el demandante no carecía de capacidad procesal para incoar la demanda en estudio. Tampoco carecen de capacidad procesal para ser partes demandadas los elegidos por el acto acusado porque, como ha señalado reiteradamente esta Sección, “en los procesos de nulidad electoral la relación jurídico procesal sólo se traba con la persona nombrada o elegida por junta, consejo o entidad colegiada, tal como se desprende del artículo 233 del C. C. A., que indica que el auto admisorio de la demanda se notificará personalmente solamente a aquella y al Ministerio Público. De modo que la autoridad que expide el acto administrativo acusado no es sujeto pasivo de la acción de nulidad electoral, aunque el artículo 235 del C. C. A., le permite intervenir como tercero para pedir que se la tenga como parte para oponerse a las pretensiones de la demanda”.  Como el demandante en este proceso tiene capacidad procesal para actuar como tal y los elegidos por el acto acusado la tienen para ser parte demandada, el impedimento propuesto no prospera; en consecuencia, procederá la Sala a decidir de fondo el proceso.

NOTA DE RELATORIA: Cita la sentencia  3921 de 15 de junio de 2006. Sección Quinta. También sobre las partes del proceso electoral pueden consultarse las sentencias 2716 de 7 de diciembre de 2001; 2909 de 19 de junio de 2002; 2754 de  14 de marzo de 2002; 0667 de 16 de octubre de 2003 y 3827 de 19 de enero de 2006. Sección Quinta.

PAGINA WEB - Publicación de documentos de interés público / DOCUMENTOS PUBLICOS EN PAGINA WEB - Validez  

El artículo 7º de la Ley 962 de 8 de julio de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen”, estableció que “{{{{la Administración Pública deberá poner a disposición del público, a través de medios electrónicos, las leyes, decretos y actos administrativos de carácter general o documentos de interés público relativos a cada uno de ellos, dentro de los cinco (5) días siguientes a su publicación, sin perjuicio de la obligación legal de publicarlos en el Diario Oficial” y que “las reproducciones efectuadas se reputarán auténticas para todos los efectos legales, siempre que no se altere el contenido del acto o documento”, alteración que, agrega la Sala, debe ser probada por la parte interesada, lo que no ocurrió en el proceso.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Irregularidades / IRREGULARIDADES EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Condiciones para que vicien de nulidad los actos administrativos

Esta Corporación, por su parte, tiene establecido que las irregularidades en los procedimientos administrativos no generan siempre la nulidad de los actos con cuya expedición concluyen, porque si bien deben respetarse las formas y el procedimiento, aquellas y estos no se conciben como fines en sí mismos, sino como instrumentos para realizar los que persigue la administración con los actos administrativos que expide. Por consiguiente, para que una irregularidad vicie de nulidad un acto administrativo es necesario que tenga carácter sustancial, esto es, que constituya una violación del debido proceso o determine el sentido o resultado de la decisión definitiva. Si el acto administrativo es de carácter electoral, es sustancial la irregularidad capaz de determinar o modificar el resultado de la elección.

NOTA DE RELATORIA: sobre irregularidades en los procedimientos administrativos reitera sentencias 3619 de 12 de abril de 2002; 6501 de 9 de mayo de 2001; 1360 de 5 de abril de 2002; 3173 de 9 de febrero de 2005 y 3931 de 19 de julio de 2006. Sección Quinta.

CORTOLIMA - Consejo Directivo / CONSEJO DIRECTIVO DE CORTOLIMA - Elección de representante del sector privado / MIEMBRO DE CONSEJO DIRECTIVO DE CORTOLIMA - Requisito de presentar informe de actividades y soportes

Según el artículo 29 de los Estatutos de CORTOLIMA los candidatos a representantes del sector privado en el Consejo Directivo están obligados: 1) a presentar oportunamente el informe de actividades de la entidad que representan en la jurisdicción de la Corporación y 2) a presentar los soportes de dichas actividades. 1) El deber de presentar el informe de actividades, deben cumplirlo sin excepción los candidatos porque el procedimiento administrativo de elección no se surte exclusivamente entre ellos y la Corporación sino entre todos los interesados en la elección, entre  quienes se cuentan los demás candidatos, las entidades que los postulan, los miembros de la Asamblea Corporativa que tienen la condición de electores y funcionarios de la Corporación que participan en su trámite, como los miembros del Comité Evaluador. La presentación del informe mencionado garantiza los principios de publicidad y transparencia de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución y 3º del Código Contencioso Administrativo y su conocimiento es una condición para que los electores ejerzan, en igualdad de condiciones, su derecho al voto y para que todos los sujetos interesados puedan cuestionar y controlar las irregularidades ocurridas durante el trámite de la elección y, eventualmente, impugnarla. 2) El segundo de los deberes enunciados, el de soportar el informe de actividades del gremio respectivo, sólo puede cumplirse, en principio, si se ha cumplido el primero pues carece de objeto sustentar un informe que no se ha presentado. No obstante, este segundo deber no tienen que cumplirlo los candidatos en todos los casos porque, excepcionalmente y por razones de economía, celeridad  y justicia, se justifica que éstos no presenten los soportes del  informe sino la misma administración cuando los tiene en su poder, tal como lo ordena el artículo 13 del Decreto 2150 de 1995.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D. C.,  cuatro (4) de septiembre de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 11001-03-28-000-2007-00056-00

Actor: CARLOS ERNESTO SANTANA BONILLA

Demandado: REPRESENTANTES DEL SECTOR PRIVADO ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA

Procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES

1. 1. La demanda.

El demandante, en su nombre y en ejercicio de la acción de nulidad electoral, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Asamblea Corporativa de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA - declaró elegidos a Luís Oliver Montealegre Guzmán y Edgar Gallo Aya como Representantes del Sector Privado ante el Consejo Directivo para el periodo 2007 -2009, contenido en el acta de la sesión de 18 de septiembre de 2007 y que se ordene convocar a elección de dichos cargos de acuerdo con los Estatutos de la Corporación. Subsidiariamente solicitó que se declaren inexistentes los actos acusados y que se ordene efectuar la convocatoria mencionada en la petición principal.    

Para sustentar la demanda afirmó que el Consejo de Estado, mediante sentencia de 26 de julio de 2007, anuló la elección de los Representantes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de CORTOLIMA, razón por la cual dicha entidad realizó una nueva elección de los cargos mencionados, en cuyo trámite desconoció el debido proceso al transgredir las siguientes normas jurídicas:

1.1.1. Violó el artículo 28 de la Resolución No. 0640 de 12 de abril de 2007, por la cual el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial aprobó los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, en cuanto ordena publicar la convocatoria mencionada en un diario de circulación nacional y en la página web de CORTOLIMA con quince días calendario de antelación a la fecha de la elección, porque publicó la convocatoria en un diario el 4 de septiembre de 2007 pero omitió publicarla en la página web, y porque fijó el 18 de septiembre como fecha de la elección, a sólo catorce días hábiles de la convocatoria.

Que se violó el mismo artículo 28 en cuanto ordena presentar las hojas de vida de los candidatos en la Subdirección Administrativa y Financiera al menos diez (10) días calendario antes de la fecha de la elección, porque el aviso de convocatoria que se publicó para dar inicio al procedimiento de elección fijó el 9 de septiembre de 2007 como fecha límite para la presentación de documentos, de modo que sólo transcurrieron nueve (9) días entre esta fecha y el 18 de septiembre de 2007 señalado para la elección. Pidió tener en cuenta que los sábados y domingos son días inhábiles, a menos que se habiliten mediante un acto administrativo debidamente publicado.

1.1.2. CORTOLIMA violó el artículo 29 de los Estatutos que exige a los candidatos presentar un informe de las actividades del gremio que representan en la respectiva jurisdicción de la Corporación con sus soportes, así como los artículos 13 del Decreto 2150 de 1995 y 11 de la Ley 962 de 2005 que prohíben a las entidades públicas exigir copias de documentos que tenga en su poder o a los que pueda acceder legalmente, porque el candidato de la Asociación de Usuarios Campesinos - ANUC - del Tolima no fue incluido en la lista de elegibles por no presentar los soportes de las actividades gremiales en jurisdicción de CORTOLIMA, pese a que esta entidad tenía en su poder: a) un certificado aportado por la ANUC que acredita que ella desarrolla en el Departamento del Tolima, entre otras actividades, la de “3. Estudiar las causas y efectos de la degradación de los recursos naturales no renovables y del medio ambiente y proponer soluciones al problema”, b) los listados de asistentes a las jornadas de construcción del  plan trienal 2007 - 2009 de CORTOLIMA y c) las actas de las jornadas en las que la ANUC participó y presentó varios proyectos.

Por tanto, CORTOLIMA violó el artículo 13 de la Constitución al poner a la ANUC en situación de desigualdad frente a los demás candidatos, exigiéndole información sobre sus actividades que reposaban en la Oficina de Planeación.

1.1.3. CORTOLIMA violó el artículo 30 de los Estatutos que establece que el informe de evaluación del proceso de convocatoria no está sujeto a las notificaciones y recursos de la vía gubernativa establecidos en el C. C. A., pero que “el Director General resolverá las solicitudes que se le formulen y lo comunicará a los interesados”.

Para sustentar esta acusación afirmó que el 12 de septiembre de 2007 la ANUC solicitó a CORTOLIMA una certificación para hacer constar que participó en el plan trienal 2007 - 2009; sin embargo, la Corporación publicó la lista de elegibles en su página web el 13 de septiembre de 2007 sin haberle entregado la respuesta, razón solicitó los días 13 y 14 de septiembre que se corrigiera dicha lista.

Que le entregaron el certificado extemporáneamente el 14 de septiembre de 2007 y que la Directora General, en vez de decidir la solicitud de corrección como ordena el artículo 30 de los Estatutos, la remitió a la Asamblea Corporativa quien la denegó en la sesión del 18 de septiembre 2007.

1.1.4. Que la Asamblea Corporativa, al proferir la decisión anterior,  violó el artículo 15 de los Estatutos que señala sus funciones y no le otorga la de decidir las reclamaciones relacionadas con la elección de sus miembros.

1.1.5. La elección acusada vulneró los derechos a elegir y de libertad de conciencia de los electores y el derecho del candidato de la ANUC a ser elegido porque, de acuerdo con la página 2 A del Diario Nuevo Día del 18 de septiembre de 2007, dicha elección estaba acordada por los Senadores Gómez Gallo y Jaramillo y se encaminaba a excluir al demandante, quien no estaba avalado por ningún jefe político pues en su condición de Consejero en el periodo anterior mantuvo una posición crítica frente a los gastos de la entidad.

1.1.6. El acto acusado violó el numeral 5º del artículo 223 del C. C. A., que establece como causal de nulidad de las elecciones el cómputo de votos por candidatos que no reúnan las calidades constitucionales o legales para ser elegidos, porque el señor Edgar Gallo Aya fue elegido en su condición de candidato de la Asociación de Coopropietarios de los Canales de Riego del Combeima - ASOCOMBEIMA -,  entidad que no constituye un gremio del sector privado sino una entidad sin ánimo de lucro, no representa a ningún sector de la economía y no tenía derecho a postular candidato.

1.1.7. La Asamblea Corporativa, al elegir dos representantes principales del sector privado y un suplente, violó el artículo 31 de los Estatutos que ordena elegir dos representantes principales y dos suplentes.

Con fundamento en los mismos hechos y razones solicitó el actor la suspensión provisional del acto acusado (fs. 1 a 18).

1. 2. Contestación de la demanda.

1.2.1. El demandado Edgar Gallo Aya, elegido miembro del Consejo Directivo de CORTOLIMA en representación de la Asociación de Copropietarios de los Canales de Riego del Río Combeima, contestó oportunamente la demanda por apoderado y se opuso a las pretensiones formuladas en ella.

Afirmó que como la elección acusada se efectuó como consecuencia de la nulidad de una elección previa de los representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de CORTOLIMA, “la totalidad de los requisitos de publicidad de la elección acusada ya se habían cumplido pues las personas inscritas coincidían”, y que la carga de probar los hechos que sirven de fundamento a la demanda corresponde al demandante por mandato del artículo 177 del C. de P. C.

Propuso la excepción que denominó “ausencia de parte pasiva y falta de demanda en forma” y la sustentó con el argumento de que la parte demandada en el proceso de nulidad electoral es la entidad que declara la elección y no los elegidos por ella, por lo que el demandante se equivocó al señalar a éstos como demandados en vez de CORTOLIMA. Afirmó que el actor carece de personería para incoar la acción porque la elección cuestionada se efectuó para corregir los defectos de una elección previa anulada por el Consejo de Estado.      

Manifestó que, contrario a lo dicho por el actor, CORTOLIMA sí publicó la convocatoria en su página web y estableció el término para acreditar los requisitos exigidos y la fecha de la elección como ordenan los Estatutos. Que la ANUC solicitó documentos a CORTOLIMA para eludir el deber de aportarlos oportunamente y que la solicitud de corrección de la lista de elegibles no fue decidida por la Directora General porque los Estatutos no le otorgaban esa competencia.

Aseveró que ASOCOMBEIMA tenía derecho a postular candidato para la elección acusada porque es una asociación sin ánimo de lucro del sector privado con personería jurídica, y uno de los principales gremios económicos del Departamento del Tolima dado que agrupa cultivadores de cinco mil hectáreas semestrales de arroz. (fs. 132 a 146).

1.2.2. El demandado Luís Oliver Montealegre Guzmán, elegido Representante del Sector Privado ante el Consejo Directivo de CORTOLIMA en nombre del Comité Departamental de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, contestó la demanda extemporáneamente (fs. 192 a 203).

1.2.3. La Federación Nacional de Cafeteros solicitó por apoderado, en la oportunidad legal, que se le tuviera como coadyuvante de la parte demandada.

Se opuso a la pretensión del actor de excluir los días sábados y domingos al computar los términos señalados en la convocatoria que dio origen al procedimiento de elección cuestionado porque considera que esos términos se ajustan a los Estatutos, y afirmó que no le constaban los presuntos acuerdos políticos para excluir del Consejo Directivo de la Corporación a la ANUC ni la irregularidad en el trámite de las solicitudes formuladas por ésta ante CORTOLIMA. No obstante, manifestó que los estatutos no le asignan competencia a la Directora General ni a otro órgano de CORTOLIMA para decidir solicitudes de inclusión de candidatos en la lista de elegibles

Que no se violaron los Estatutos por haberse elegido sólo uno de los dos cargos de representante suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo porque, si bien se convocó para elegir a los dos, solo un aspirante reunió los requisitos exigidos, por lo que el cargo vacante debe proveerse mediante una nueva elección, previa convocatoria.

Adujo que no se violó el derecho a la igualdad de la ANUC por habérsele exigido que sustentara su actividad en jurisdicción de CORTOLIMA porque igual exigencia se le hizo a los demás gremios que aspiraban a estar representados en el Consejo Directivo, y que tampoco se violó el derecho a ser elegido del candidato de la ANUC porque si no cumplió los requisitos legales no tenía ese derecho.

Propuso la excepción de falta de legitimación por activa y por pasiva y para sustentarla afirmó que el artículo 26 de los Estatutos de CORTOLIMA establece que en el Consejo Directivo habrá dos representantes de las entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción, por lo que no se incluye al candidato de una entidad en la lista de elegibles es la entidad la legitimada para demandar la elección y no su candidato. Que, de igual manera, son las entidades a las que representan los elegidos y no éstos las legitimadas para ser parte demandada (fs.  192 a 203).

1. 3. Actuación procesal.

Mediante auto de 6 de diciembre de 2007 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado (fs. 113 a 116). El auto anterior se notificó por estado (f. 116), personalmente al Agente del Ministerio Público (f. 116) y a los demandados Luís Oliver Montealegre Guzmán y Edgar Gallo Aya (fs. 121 y 122, respectivamente); también se notificó mediante edicto fijado en la Secretaría de esta Sección por el término legal (f. 128 y 129). El proceso se fijó en lista (f. 130), y mediante auto de 26 de febrero de 2008 se abrió a pruebas (f. 191). Por auto de 13 de marzo de 2008 se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión (f. 217); mediante auto de 30 de abril de 2008 se negó la nulidad procesal impetrada por la Corporación Autónoma Regional del Tolima, a quien se admitió como tercero interviniente (f.244), y por auto de 13 de mayo de 2008 se dispuso entregar el expediente al Agente del Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo (f. 248).

1. 4. Alegatos.

Dentro de la oportunidad legal el demandante presentó alegatos de conclusión en los cuales reiteró, en lo sustancial, los hechos y argumentos que expuso en la demanda (fs. 233 a 236).

La Federación Nacional de Cafeteros presentó alegatos de conclusión oportunamente y en ellos reiteró los argumentos expuestos en el escrito de oposición a las pretensiones de la demanda (fs. 228 a 236).

La Corporación Autónoma del Tolima intervino dentro del término de ejecutoria del auto que dispuso el traslado a las partes para alegar y limitó su actuación a promover un incidente de nulidad (fs. 218 a 224) que la Sala decidió desfavorablemente (fs. 244 a 246).

1. 5. Concepto del Ministerio Público.

El Agente del Ministerio Público solicitó que se niegue prosperidad a las excepciones de falta de legitimación por activa y por pasiva fundadas en que la demanda debió formularse contra el gremio que representa el elegido y no contra éste individualmente, porque estimó que los efectos jurídicos de la declaración de la elección recaen sobre el elegido exclusivamente.

Consideró que no se violaron los derechos al debido proceso y a la igualdad de la ANUC, a quien no se incluyó en la lista de elegibles por no aportar el informe de sus actividades en jurisdicción de CORTOLIMA, porque su presentación es una exigencia que el numeral 3º del artículo 29 de los Estatutos hace por igual a todos los candidatos. No obstante, consideró que la ANUC hubiera podido soportar el informe con los documentos que reposaban en CORTOLIMA si hubiera presentado dicho informe, pero no lo presentó.

Que no deben prosperar los cargos de violación del artículo 30 de los Estatutos en cuanto ordenan al Director General responder las solicitudes relacionadas con el informe de evaluación de la convocatoria, porque si bien el candidato de la ANUC le solicitó a la Directora General de CORTOLIMA que lo incluyera en la lista de elegibles y ésta incumplió con el deber de responderle - pues en vez de hacerlo remitió la solicitud al Consejo Directivo quien la negó -, lo cierto es que tales circunstancias no guardan relación directa con el acto acusado ni generan su nulidad. Consideró, asimismo que no se violó el derecho a ser elegido del candidato de la ANUC porque no tenía ese derecho en razón de que no cumplió los requisitos exigidos.  

Solicitó que se de prosperidad al cargo de violación del numeral 5º del artículo 223 del C. C. A., que sanciona con la nulidad de las elecciones el cómputo de votos por candidatos que no reúnan las calidades constitucionales o legales para ser elegidos, pero sólo respecto del demandado Gallo Aya quien fue elegido representante del sector privado ante el Consejo Directo de CORTOLIMA en nombre de la asociación sin ánimo de lucro denominada Asociación de Coopropietarios de los Canales de Riego del Río Combeima - ASOCOMBEIMA.

Lo anterior, porque el literal e) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 establece que en el Consejo Directivo habrá “dos representantes del sector privado”, y el literal g) ibídem establece que habrá “dos representantes de las entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la Corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas”, de modo que si bien las asociaciones sin ánimo de lucro pueden pertenecer al sector privado, debe entenderse que tienen una representación separada de este sector, el cual comprende a “todo aquél cuya actividad está determinada por el ánimo de lucro y no está controlado por el Estado”. De lo contrario, afirmó, las asociaciones sin ánimo de lucro podrían elegir tanto a los representantes de que trata el literal e) como a los representantes de que trata el literal g).  

Concluyó que como ASOCOMBEIMA no tenía ánimo de lucro, no tenía la calidad exigida para postular candidato a ser elegido en representación del sector privado y que la elección de éste está viciada de nulidad.  

2. CONSIDERACIONES.

El acto acusado

Es el acto administrativo mediante el cual la Asamblea Corporativa de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA - declaró elegidos a Luís Oliver Montealegre Guzmán y Edgar Gallo Aya como Representantes del Sector Privado ante el Consejo Directivo para el periodo 2007 -2009, contenido en el acta de sesión de la Asamblea Corporativa del 18 de septiembre de 2007, cuya copia auténtica obra a folios 99 a 107 del expediente.

2.2. Competencia.

De conformidad con los artículos 128-3 del C. C. A. (modificado por la Ley 446 de 1998) y 13 del Acuerdo 58 de 1999 de la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sala es competente para conocer en única instancia del proceso en estudio.

2.3. Excepciones.

El demandado Edgar Gallo Aya y su coadyuvante - Federación Nacional de Cafeteros - propusieron excepciones que el primero denominó “ausencia de parte pasiva y falta de demanda en forma” y el segundo, “falta de legitimación por activa y por pasiva”; para sustentarlas afirmaron que la parte demandada en el proceso de nulidad electoral es la entidad que declara la elección y no los elegidos por ella, por lo que el demandante se equivocó al señalar como demandados a los elegidos y no a CORTOLIMA, y que el actor no podía cuestionar la elección porque ella se efectuó para corregir los defectos de una elección anterior anulada por el Consejo de Estado.

Esta Corporación ha sostenido reiteradamente que si bien el artículo 164 del C. C. A., dispuso que en los procesos contencioso administrativos sólo se pueden proponer excepciones de fondo, los hechos que constituyen las excepciones previas a que se refiere el artículo 97 del C., de P. C., pueden ser invocados, conforme al artículo 143 del C. C. A. (modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998), como fundamento de los recursos interpuestos contra los autos admisorios de las demandas, sin perjuicio de que si se interponen como excepciones deban estudiarse y decidirse en la sentencia como impedimentos procesales

Es evidente que la falta de capacidad procesal para ser parte demandante y demandada en estudio constituye la excepción previa establecida en el numeral 5º del artículo 97 del C. de P. C., razón por la cual corresponde estudiarla, de acuerdo con el criterio expuesto en el párrafo anterior, como un impedimento procesal para proferir sentencia de fondo.

Para la Sala es claro que el impedimento planteado no se configura, en lo que respecta a la parte demandante, porque la acción de nulidad electoral - que es la prevista en el artículo 84 del C. C. A., aunque dirigida a actos administrativos que declaran elecciones o efectúan nombramientos -, es una acción de carácter público que puede ser ejercida por “cualquier persona”, como también lo establece el artículo 227 ibídem. En consecuencia, el demandante no carecía de capacidad procesal para incoar la demanda en estudio.

Tampoco carecen de capacidad procesal para ser partes demandadas los elegidos por el acto acusado porque, como ha señalado reiteradamente esta Sección, “en los procesos de nulidad electoral la relación jurídico procesal sólo se traba con la persona nombrada o elegida por junta, consejo o entidad colegiada, tal como se desprende del artículo 233 del C. C. A., que indica que el auto admisorio de la demanda se notificará personalmente solamente a aquella y al Ministerio Público. De modo que la autoridad que expide el acto administrativo acusado no es sujeto pasivo de la acción de nulidad electoral, aunque el artículo 235 del C. C. A., le permite intervenir como tercero para pedir que se la tenga como parte para oponerse a las pretensiones de la demanda”  

Como el demandante en este proceso tiene capacidad procesal para actuar como tal y los elegidos por el acto acusado la tienen para ser parte demandada, el impedimento propuesto no prospera; en consecuencia, procederá la Sala a decidir de fondo el proceso

2.4. Estudio de fondo de los cargos.

2.4.1. PRIMER CARGO: El acto acusado violó el artículo 28 de la Resolución No. 0640 de 12 de abril de 2007, por la cual el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial aprobó los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA cuyo texto es el siguiente:

Artículo 28. Convocatoria para la elección de los representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación. Para la elección de los representantes del sector privado ante el Consejo Directivo, el Director General publicará en un diario de amplia circulación de la jurisdicción de la Corporación y en la página web de la Entidad, una convocatoria pública dirigida a todas las entidades gremiales o asociativas del sector privado de su jurisdicción, legalmente constituidas para que postulen un candidato a representarlos ante el Consejo Directivo de la Corporación.

El aviso de convocatoria deberá contener información relativa a los requisitos exigidos para participar en la postulación de candidatos; lugar, fecha y hora límite en la que se recepcionará la documentación requerida; y la fecha, hora y lugar para la celebración de la Asamblea Corporativa en la que se realizará la elección.  

Las publicaciones se deberán efectuar por lo menos con quince (15) días calendario de anterioridad a la fecha en que esté programada la reunión de la Asamblea Corporativa en la cual se hará la elección.

Parágrafo. Las entidades gremiales o asociativas que aspiren a postular candidatos, deberán allegar a la Subdirección Administrativa y Financiera de la Corporación, con mínimo diez (10) días calendario anteriores a la fecha establecida para la realización de la reunión de la Asamblea Corporativa de elección, la hoja de vida del candidato acompañada de los documentos requeridos en el artículo siguiente. (Negrillas y subrayas son de la Sala).

El actor afirmó que la Directora de CORTOLIMA violó el inciso primero del artículo transcrito porque no publicó en la página web de la entidad la convocatoria para la elección de los representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación, y el demandado, para desvirtuar esa acusación, aportó copia auténtica de un certificado expedido por el Profesional Especializado del Area de Recursos Tecnológicos de CORPOTOLIMA en el que consta que el 3 de septiembre de 2007 a las 6:53 p.m., ésta publicó en su  página web el aviso de convocatoria mencionado. El certificado contiene una imagen copiada de la página mencionada en la que consta dicha publicación (fs. 171 y 172).  

El documento en estudio tiene carácter público de acuerdo con el artículo 251 del C. de P. C., su copia tiene el mismo valor que el original como dispone el artículo 254 ibídem, puesto que fue expedido por el Director de la Oficina donde reposa el original y, por mandato del artículo 264 ibídem hace fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en él hizo el funcionario que lo autorizó.

Además, el artículo 7º de la Ley 962 de 8 de julio de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen”, estableció que “{{{{la Administración Pública deberá poner a disposición del público, a través de medios electrónicos, las leyes, decretos y actos administrativos de carácter general o documentos de interés público relativos a cada uno de ellos, dentro de los cinco (5) días siguientes a su publicación, sin perjuicio de la obligación legal de publicarlos en el Diario Oficial” y que “las reproducciones efectuadas se reputarán auténticas para todos los efectos legales, siempre que no se altere el contenido del acto o documento”, alteración que, agrega la Sala, debe ser probada por la parte interesada, lo que no ocurrió en el proceso.

En suma, el documento en estudio es autentico, no fue tachado de falso ni desvirtuado por medio probatorio alguno y acredita que la convocatoria para elegir a los demandados se publicó en la página web de CORTOLIMA como ordena el artículo 28 de sus Estatutos. En consecuencia, el cargo no prospera.

2.2.2. SEGUNDO CARGO:

a) CORTOLIMA violó el inciso 3º del artículo 28 de los Estatutos que ordena publicar la convocatoria por lo menos con quince (15) días calendario de anterioridad a la fecha fijada para la elección, porque entre el 4 de septiembre de 2007 día en que se publicó la convocatoria en el Diario Nuevo Día y el 18 del mismo mes, fecha fijada para la elección, sólo transcurrieron catorce días hábiles.

b). Violó el parágrafo único ibídem en cuanto ordena allegar las hojas de vida a la Subdirección Administrativa y Financiera al menos diez (10) días calendario antes de la fecha de la elección, porque fijó el 9 de septiembre de 2007 como fecha límite para la presentación de documentos, de modo que sólo transcurrieron nueve (9) días hasta el señalado para la elección (18 de septiembre de 2007).

Pidió tener en cuenta que los términos establecidos en la convocatoria de CORTOLIMA incluyen sábados y domingos, que son días inhábiles, y afirmó que esa circunstancia vicia de ilegalidad el procedimiento.

Sin embargo, para el estudio de estos cargos la Sala no accederá a la solicitud enunciada porque el artículo 62 de la Ley 4ª de 1992 prescribe que “los plazos de días que se señalen en la ley y en los actos oficiales se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario”, y esto último ocurrió en el presente caso porque los términos de la convocatoria se establecieron en días calendario. De allí que dichos términos no corresponden a días hábiles sino calendario.

2.2.2.1. La Sala establecerá en este numeral si las irregularidades descritas en los literales a) y b) ocurrieron en realidad y, de ser así, procederá a establecer las consecuencias que se derivan de ellas en el numeral siguiente.

a)  Pruebas relacionadas con la publicación de la convocatoria quince días antes de las elecciones.

1) Obran en el proceso varios documentos en los que consta la fecha de la publicación de la convocatoria. Así, en el acta No. 1 de la sesión celebrada por la Asamblea Corporativa de CORTOLIMA el 18 de septiembre de 2007, aportada por el actor en copia auténtica (fs. 101 a 107), consta que el procedimiento de la elección acusada se inició con la publicación del aviso de convocatoria en el Diario Nuevo Día y en la página web el 4 de septiembre de 2007.

Por su parte, el certificado expedido por Profesionales Especializados del Area de Recursos Tecnológicos de CORTOLIMA el 3 de octubre de 2007, aportado por la parte demandada en copia auténtica, señala que el aviso de convocatoria se publicó en la página web el día 3 de septiembre de 2007 y no el 4 de septiembre como dice el documento anterior (f. 171 y 172).

La Sala le dará credibilidad al dato consignado en el certificado respecto de la fecha de publicación en la página web por provenir de las personas especializadas encargadas de esa función y porque contiene una copia de la misma página en la que consta que la convocatoria se publicó el 3 de septiembre de 2007, por lo cual considera un “lapsus calami” la anotación del acta según la cual la publicación se hizo el 4 de marzo en la página web pues no existen elementos de juicio que permitan calificarla de otro modo.

2) La fecha fijada para la elección fue el 18 de septiembre de 2007, tal como consta en la copia auténtica del aviso de convocatoria que el demandante aportó y que figura a folios 19 y 20, y en el acta de sesión de la Asamblea Corporativa y el certificado descritos en el numeral anterior.

Los documentos estudiados demuestran que la convocatoria fue publicada en la página web el 3 de septiembre de 2007, con quince (15) días de anterioridad a la fecha de la elección como señala el inciso tercero del artículo 28 de los Estatutos de CORTOLIMA, término que empiezan a contarse el día 3 y termina el día 17 anterior a la fecha de la elección.

Sin embargo, por otra parte, la convocatoria fue publicada en el Diario Nuevo Día el 4 de septiembre, con catorce (14) días de anterioridad a la fecha de la elección y, por tanto, contrario a los procedimientos previstos.

b) Sobre la violación del parágrafo del artículo 28 de los Estatutos, en cuanto ordena allegar las hojas de vida al menos diez (10) días calendario antes de la fecha de la elección,  se observa que según el aviso de convocatoria publicado en el Diario Nuevo Día y el acta de sesión de la Asamblea Corporativa estudiados en el literal anterior, la fecha prevista para la elección acusada fue el 18 de septiembre de 2007 y la establecida para que las asociaciones gremiales interesadas postularan sus candidatos y aportaran los documentos exigidos fue el 9 de septiembre de 2007.

Por tanto, el término establecido en la convocatoria para allegar las hojas de vida a la Subdirección Administrativa y Financiera fue de nueve (9) días calendario y no de diez (10) antes de la fecha de la elección como ordena el parágrafo en estudio, circunstancia que configura una irregularidad en el procedimiento administrativo que concluyó con la elección acusada.

2.2.2.1. Consecuencias de las irregularidades señaladas.

La Corte Constitucional ha señalado que, de acuerdo con el artículo 228 de la Constitución, las formas procesales no tienen un valor en sí mismas y deben considerarse al servicio de un fin sustantivo.

Esta Corporación, por su parte, tiene establecido que las irregularidades en los procedimientos administrativos no generan siempre la nulidad de los actos con cuya expedición concluyen, porque si bien deben respetarse las formas y el procedimiento, aquellas y estos no se conciben como fines en sí mismos, sino como instrumentos para realizar los que persigue la administración con los actos administrativos que expide. Por consiguiente, para que una irregularidad vicie de nulidad un acto administrativo es necesario que tenga carácter sustancial, esto es, que constituya una violación del debido proceso o determine el sentido o resultado de la decisión definitiva. Si el acto administrativo es de carácter electoral, es sustancial la irregularidad capaz de determinar o modificar el resultado de la elección.

El inciso 3º y el parágrafo del artículo 28 de los Estatutos de CORTOLIMA tienen la evidente finalidad de permitirle a los interesados en la elección de representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación que se enteren de su derecho a participar en la elección mencionada y de los requisitos que deben cumplir, y facilitarles la postulación de sus candidatos, la presentación de los documentos exigidos y la participación en la audiencia de elección en el lugar, la fecha y hora señalados.

El demandante no alegó ni probó que como consecuencia de las irregularidades descritas alguna persona interesada en ser elegida hubiera dejado de inscribirse o de aportar documentos necesarios para el cumplimiento de los requisitos exigidos, o que alguna persona con derecho a elegir hubiera dejado de ejercer su derecho. Tampoco que persona alguna hubiera obtenido ventaja o perjuicio, que se violaron derechos de los administrados o que el resultado de la elección habría sido distinto de no haberse incurrido en las irregularidades probadas en el proceso.

Como las irregularidades mencionadas no tuvieron ninguna de las consecuencias señaladas, procede concluir que no tuvieron incidencia alguna en el resultado de la elección, que no tienen carácter sustancial y por tanto, la entidad suficiente para viciar de nulidad el acto acusado. En consecuencia, el cargo no prospera.

2.2.3. TERCER CARGO: CORTOLIMA se negó a incluir en la lista de elegibles para la elección acusada al candidato de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos - ANUC - con el argumento de que no presentó los soportes del informe de actividades de su gremio en la jurisdicción de la Corporación, pese a que tenía en su poder los siguientes documentos que acreditaban dichas actividades: a) un certificado aportado por la ANUC que acredita que desarrolló en el Departamento del Tolima las siguientes actividades: “3. Estudiar las causas y efectos de la degradación de los recursos naturales no renovables y del medio ambiente y proponer soluciones al problema”, b) los listados de asistentes de las jornadas de socialización y construcción del  plan trienal 2007 - 2009 de CORTOLIMA y c) las actas de las jornadas mencionadas en las cuales la ANUC participó y presentó varios proyectos. Además, la ANUC había celebrado con CORTOLIMA contratos relacionados con la Escuela de Formación.

Al asumir esa conducta, se alega, violó las siguientes disposiciones:

- Artículo 29 de los Estatutos de Cortolima:

“Artículo 29. De los requisitos para postularse como candidato a representar el sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación. Quienes aspiren a postularse como candidatos, deberán acreditar los siguientes requisitos, según corresponda:

1. Certificado de Existencia y Representación Legal del postulante.

2. Acta de Junta o Consejo donde conste la elección del candidato.

3. Presentar un informe con sus respectivos soportes, sobre las actividades que el gremio representado desarrolla en el área de jurisdicción de la Corporación.

4. Hoja de vida del candidato.

5. Carta de presentación por parte del gremio correspondiente.”

(Negrillas y subrayas son de la Sala)

- Artículo 13 del Decreto 2150 de 1995, “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones,  procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

“Artículo 13. Prohibición de exigir copias o fotocopias de documentos que se poseen. En todas las actuaciones públicas, queda prohibida la exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad legal de acceder.”

Artículo 11 de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.

“Artículo 11. Prohibición de exigencia de requisitos previamente acreditados. Modifíquese el artículo 14 del Decreto 2150 de 199

“Artículo 26. Del Consejo Directivo. Es el órgano de administración de la Corporación y estará conformado por:

a. El gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio ejerza jurisdicción {}{}{{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}la Corporación Autónoma Regional, o su delegado o delegados. Corresponderá al gobernador o a su delegado presidir el Consejo Directivo. Si fuesen varios los gobernadores, los estatutos definirán lo relativo a la presidencia del Consejo Directivo;

b. Un representante del Presidente de la República;

c. Un representante del Ministro del Medio Ambiente.

d. Hasta cuatro (4) alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicción de la corporación, elegidos por la Asamblea Corporativa, para períodos de un (1) año por el sistema de cuociente electoral, de manera que queden representados todos los departamentos o regiones que integran la corporación. Si el territorio de la Corporación comprendiese un número plural de departamentos, la participación será definida en forma equitativa de acuerdo con el reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional;

e. Dos (2) representantes del sector privado;

f. Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, elegido por ellas mismas;

g. Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la Corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas.

Parágrafo 1. Los representantes de los literales f, y g, se elegirán de acuerdo a la reglamentación que sobre el particular expida el Ministerio del Medio Ambiente;

Parágrafo 2. En la conformación de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, se tendrán en cuenta las disposiciones de la Ley 70 de 1993. “

2.2.7.1. Para la Sala es claro que el legislador quiso distinguir entre las entidades del sector privado a que se refiere el literal e), y las entidades sin ánimo de lucro a que se refiere el literal g), para darles representación a unas y otras sobre la base de que son dos tipos distintos de entidad.

La diferencia entre las entidades sin ánimo de lucro a que se refiere el numeral g) y las entidades del sector privado a que se refiere el literal e) no estriba en que éstas últimas tengan siempre ánimo de lucro, como afirma el Agente del Ministerio Público en su concepto, puesto que existen entidades del sector privado sin ánimo de lucro como las corporaciones y fundaciones a que se refiere el artículo 633 del Código Civil, sino en que el objeto principal de las primeras (las del literal g) es la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. De modo que las entidades sin ánimo de lucro que tengan ese objeto sólo pueden participar en la elección de los representantes de que trata el literal g) pero no en el de los señalados en el literal e).

2.2.7.2. Al examinar el certificado de existencia y representación legal de ASOCOMBEIMA, cuyo original obra a folios 147 a 150, se advierte que su objeto social es el siguiente:

“1. …La administración, conservación y manejo de los canales que derivan aguas del Río Conbeima, ya cedidas por sus propietarios….así como…de todo otro canal que llegare a construirse o utilizarse en el futuro  y que igualmente le fuere cedido; la conducción de agua de las concesiones de los asociados y de las que le fueren otorgadas a la asociación; la administración de las obras técnico hidráulicas que se requieran y de las concesiones de las cuales son titulares los propietario de los canales cuya administración le hubiere sido cedida.

Además de los objetivos principales enumerados en el artículo uno (1) de estos estatutos, la asociación deberá asumir, cuando así llegare a ser necesario, la defensa judicial y extrajudicial de los intereses vinculados al recurso de agua del Río Conbeima del cual son concesionarios los copropietarios de los canales; asumir la defensa de todo interés relacionado con la concesión y copropiedad de los canales y de las aguas derivados del Río Conbeima; propender por la defensa y conservación de la cuenca hidrográfica del Río Coello, en particular del Conbeima, en asocio con entidades o autoridades vinculadas a este propósito; recibir o administrar recursos o donaciones de entidades públicas  o privadas, nacionales o extranjeras; cualquier otra actividad que llegare a ser cedida por cualquiera de las entidades encargadas o relacionadas con el control o manejo de los recursos naturales…”         

De acuerdo con el texto transcrito los asociados de ASOCOMBEIMA son los propietarios y coopropietarios privados de canales de riego del Río Combeima.

El objeto principal de la asociación es la administración de los canales, la conducción de sus aguas y la administración de las obras técnico hidráulicas que ellos requieran, actividades todas orientadas a la explotación económica, la cual está determinada por la destinación de los canales al riego de cultivos. Si bien el certificado también expresa que la asociación conservará los canales mencionados es evidente que tal conservación está subordinada a la defensa de los intereses patrimoniales que inspira la asociación.

En suma, el objeto principal de la asociación es la defensa de los intereses patrimoniales de los propietarios y copropietarios de canales de riego, mediante su administración, la conducción de sus aguas y la construcción de las obras que se requieran para su conservación.

Prueba irrefutable de que el objeto principal de la asociación no es la protección del medio ambiente es la declaración contenida en el certificado en estudio según la cual “…además de los objetivos principales enumerados en el artículo 1 de estos estatutos, la asociación deberá (…) propender por la defensa y conservación de la cuenca hidrográfica del Río Coello, en particular del Combeima, en asocio con entidades o autoridades vinculadas a este propósito; recibir o administrar recursos o donaciones de entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras; cualquier otra actividad que llegare a ser cedida por cualquiera de las entidades encargadas o relacionadas con el control o manejo de los recursos naturales…”          

La expresión “además” que se destaca significa que, adicionalmente a los objetivos principales de la asociación, que son los contenidos en el numeral 1, ella persigue otros que no tienen carácter principal como la defensa y conservación de la cuenca hidrográfica del Río Combeima y el desarrollo de actividades relacionadas con el control o manejo de los recursos naturales.

Por otra parte, la declaración según la cual las actividades relacionadas con la protección del medio ambiente estarán a cargo de ASOCOMBEIMA en el caso de que llegaren a ser cedidas por las autoridades que las tienen a su cargo deja en claro que dichas actividades no hacen parte de su objeto principal pues si tal cesión no ocurre la mencionada Asociación nunca las ejercerá.

Como se observa, en los estatutos de ASOCOMBEIMA, reproducidos en el certificado de existencia y representación legal allegado al proceso, se reconoce de manera explícita que no hace parte de su objeto principal la defensa de los recursos naturales y tenía, por tanto, derecho a participar en la elección de representantes del sector privado.

Por lo expuesto, el cargo no prospera.

2.2.8. OCTAVO CARGO: La Asamblea Corporativa, al elegir dos representantes principales del sector privado y un suplente, violó el artículo 31 de los Estatutos que le imponía elegir dos representantes principales y dos suplentes.

2.2.8.1. El cargo no prospera, en primer término, porque el demandante no explicó los motivos por los cuales considera que necesariamente debieron elegirse todos los cargos de representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de CORTOLIMA - dos principales y dos suplentes - , para cuya provisión se efectuó la convocatoria en estudio.

En segundo lugar porque, si bien es cierto que la norma citada le otorga competencia a la Asamblea Corporativa para elegir dos representantes del sector privado principales y dos suplentes, ésta sólo pudo elegir dos representantes del sector privado principales y solo un suplente, tal como consta en las copias auténticas del informe rendido por el Comité de Evaluación (fs. 25 y siguientes) y del acta No. 1 de la sesión ordinaria de 18 de septiembre de 2007 en que se produjo la elección acusada (folios 99 a 107). Ello ocurrió porque sólo tres candidatos cumplieron los requisitos para ser elegidos: Luís Oliver Montelegre, candidato del Comité de Cafeteros del Tolima; Edgar Gallo Aya, candidato de ASOCOMBEIMA, y Pedro Elí Parra, candidato de la Asociación Colombiana de Ingenieros Forestales. Los dos primeros fueron elegidos representantes principales y el último, representante suplente.

Tal circunstancia no tiene como consecuencia la nulidad de la elección, sino la necesidad de efectuar una nueva convocatoria para proveerlo.

2.2.9. Finalmente, no prospera el cargo de violación del derecho al debido proceso porque el demandante hizo depender su prosperidad de los cargos de violación de normas jurídicas que se estudiaron en los numerales anteriores y ellos no prosperaron.

 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, oído el concepto de la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, y en desacuerdo con ella, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

Primero. DECLARANSE no probados los impedimentos procesales relacionados con la falta de legitimación por activa y por pasiva propuestos por el demandado Edgar Gallo Aya y por la Federación Nacional de Cafeteros.

Segundo. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en las consideraciones de ésta providencia.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

 SUSANA BUITRAGO VALENCIA        MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

           Presidenta

FILEMON JIMENEZ OCHOA                        MAURICIO TORRES CUERVO

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